Efectividad y límites del derecho a crear medios de comunicación






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TEMA 17: EL DERECHO A CREAR MEDIOS DE COMUNICACIÓN.

Efectividad y límites del derecho a crear medios de comunicación.

Como ya hemos dicho al principio de este cuatrimestre, la libertad de creación de medios es esencial para que la libertad de información sea una realidad, y ello tanto desde el punto de vista subjetivo como objetivo:

  1. La libertad de creación de medios de comunicación es un presupuesto necesario para el ejercicio del derecho subjetivo a comunicar libremente información veraz (y de la libertad de expresión de ideas y opiniones en general).

  2. Desde el punto de vista de la dimensión objetiva del derecho, tampoco podremos hablar de opinión pública libre si no existe libertad para crear medios de comunicación.

Por tanto, aunque la libertad de creación de medios no está recogida expresamente en la CE, el TC ha entendido que forma parte del contenido de la libertad de información.

Esto tiene una consecuencia muy importante de cara a la protección: posibilidad de defensa de esta libertad a través del procedimiento preferente y sumario ante los tribunales ordinarios y a través del recurso de amparo ante el TC. (Si lo considerásemos simplemente como una variante de la libertad de empresa no tendría esta protección porque la libertad de empresa está reconocida en el art. 38, es decir, no está en la sección 1ª del Capítulo 2º del Título 1º CE).

No obstante, la libertad de creación de medios, como cualquier derecho, también puede tener limitaciones, aunque siempre justificadas por la protección de otros valores, bienes o derechos y proporcionadas a dicho fin (recordar regla general sobre limitaciones de los derechos fundamentales).

El TC, además, ha señalado que la libertad de creación de medios, al ser un derecho instrumental, goza de una protección menos intensa que las libertades a las que sirve, por tanto, el legislador dispone de una mayor capacidad para configurar este derecho y para establecer límites.

Cada uno de los diversos medios de comunicación tendrá, además, determinadas limitaciones específicas derivadas de su propia naturaleza: corresponde al legislador fijar las reglas para cada caso ponderando los diversos derechos e intereses en juego y, posteriormente, el TC podrá revisar dicha ponderación. Así pues, la regulación de la creación de medios de comunicación será diferente según el tipo de medio de que se trate (lo vemos en el siguiente epígrafe).

Otro aspecto a tener en cuenta es el reparto competencial: art. 149.1.27ª corresponde al Estado dictar las “normas básicas del régimen de prensa, radio y televisión y, en general, de todos los medios de comunicación social, sin perjuicio de las facultades que en su desarrollo y ejecución correspondan a las CCAA”. Esto significa que más allá de esas normas básicas estatales puede haber un margen para que las CCAA dicten una legislación de desarrollo.

Dentro de los distintos tipos de medios de comunicación (o de empresas informativas en general) podemos establecer una división en dos grandes grupos:

  1. Empresas sometidas a un régimen de libre creación (sólo tienen que cumplir requisitos de tipo administrativo derivados de su naturaleza empresarial): empresas editoras de prensa periódica, empresas editoriales en general, agencias informativas y medios audiovisuales que no utilicen ondas terrestres (servicios audiovisuales por cable o satélite).

  2. Empresas sometidas a un régimen de establecimiento restringido a través de un sistema de concesión administrativa: empresas de comunicación audiovisual (radiodifusión, televisión y servicios conexos) que utilicen ondas hertzianas terrestres.

Ahora vamos a analizar los distintos tipos de empresas de comunicación según el medio empleado:

Prensa escrita:

La regulación de este medio de comunicación sigue dependiendo en parte de la Ley 14/1966 “Ley Fraga” (sigue vigente parcialmente, aunque fue dictada sobre postulados contrarios a los de la CE). La parte relativa a las empresas periodísticas fue derogada expresamente en 1984.

Uno de los pilares de esta Ley (los otros eran el control de los periodistas mediante el carné profesional y el control de la información publicada mediante un sistema de sanciones pudiendo llegar al secuestro y a la suspensión del medio) era el control político de la creación de los medios, a través, de una parte, de la creación de medios oficiales (la prensa del movimiento) y, de otra parte, del registro obligatorio de las empresas periodísticas acompañado de innumerables trabas administrativas que encubrían un control ideológico.

Evidentemente, la entrada en vigor de la Constitución dejó sin efecto este requisito del registro. Incluso antes, el 1 de abril de 1977 se había aprobado ya un Decreto-Ley de Libertad de Expresión, por el que se derogaron los contenidos más antidemocráticos de la Ley de Prensa de 1966.

El capítulo de la Ley 14/1966 relativo al registro de las empresas periodísticas fue expresamente derogado mediante la Ley 29/1984, de 2 de agosto. Por otra parte, el Estado se desprendió de su cadena de periódicos (la antigua prensa del movimiento) a principios de los años 80.

Hoy en día el régimen legal de la creación de estos medios es la libertad.

Dato importante: cualquier persona natural o jurídica (sociedad, fundación, cooperativa) puede ser editor de una publicación periódica, no se requiere una forma jurídica determinada, como ocurre con otros medios (lo veremos después).

Tan sólo quedan algunos requisitos que realmente no afectan a la libre creación del medio sino que son más bien garantías de cara a la posible responsabilidad por los contenidos:

  • Pie de imprenta: debe constar el día y el mes, el nombre y apellidos del director, el domicilio y razón social de la empresa periodística y la dirección de sus oficinas, redacción y talleres. Además, al igual que en cualquier otro impreso sea del tipo que sea, debe constar el lugar y el año de su impresión, así como el nombre y el domicilio del impresor.

  • Depósito legal: Afecta a todos los escritos, imágenes y obras audiovisuales, producidos en territorio nacional, en ejemplares múltiples y con fines de difusión. La prensa periódica está incluida. El depósito subsiste, pero no con la finalidad de control o censura con la que fue instaurado, sino con una finalidad únicamente cultural (las entidades depositarias son la Biblioteca Nacional, las Bibliotecas Públicas del Estado y las Bibliotecas Autonómicas; los fines del depósito son la recopilación y preservación de una colección nacional de materiales bibliográficos de todo tipo, la redacción y publicación de la bibliografía nacional, el control estadístico de la producción editorial y la constitución de colecciones bibliográficas autonómicas en virtud de las normas dictadas por las CCAA).

  • Número de registro: Para los periódicos hay un registro universal que es el ISSN (International Standard Serial Number), pero no es obligatorio.

Empresas editoriales:

Se refieren a las empresas que editan impresos unitarios (definición legal = obras editadas en su totalidad de una sola vez en uno o varios volúmenes, fascículos o entregas).

Los artículos de la Ley 14/1966 relativos a este tipo de empresas no fueron derogados y, en consecuencia, para ellas se sigue exigiendo el requisito del registro obligatorio, aunque, por supuesto, sin ninguna connotación de control ideológico. Hoy en día ese registro lo lleva el Instituto Nacional del Libro.

Requisitos:

  • Depósito legal. Recordar lo que hemos dicho antes.

  • Pie de imprenta: lugar y el año de su impresión, así como el nombre y el domicilio del impresor; si hubiera editor o autor se hará constar el nombre y domicilio del primero y el nombre o seudónimo del segundo.

  • ISBN (International Standard Book Number): sí es obligatorio.

Agencias informativas:

Definición: personas naturales o jurídicas que se dedican a la recogida, confección y distribución de información de cualquier tipo (noticias, gráficos, colaboraciones) con destino a las empresas informativas.

Libertad de creación muy amplia. El capítulo de la LP de 1966 relativo a este tipo de empresas también fue derogado mediante la Ley 29/1984.

Sin embargo, el Estado no se desprendió de su “agencia oficial” de noticias: la Agencia EFE sigue siendo de titularidad estatal.

MEDIOS AUDIOVISUALES:

La radiodifusión y la televisión han sido definidas históricamente (desde su nacimiento) como servicios públicos monopolio del Estado.

Pero la titularidad pública no significa monopolio de gestión y, por tanto, se puede prever existe un régimen de concesiones o autorizaciones administrativas que permita la gestión de los servicios públicos por empresas privadas.

La evolución ha sido algo distinta en la radio y en la TV:

RADIO: Respecto de la radio desde los primeros tiempos se previó un sistema de concesiones o autorizaciones administrativas para hacer posible su explotación por personas privadas.

Durante el franquismo: régimen de censura previa y monopolio del Estado en cuanto a los servicios informativos (conexión obligatoria con RNE).

Después de la CE se siguió manteniendo la radiodifusión como servicio público de titularidad estatal (Ley 4/1980 del Estatuto de la Radio y la TV) y se previó un régimen de concesiones para los servicios de radiodifusión sonora por ondas terrestres (radio analógica) regulado en la Ley 31/1987, de Ordenación de las Telecomunicaciones. Dicho régimen era el siguiente:

  1. Los servicios de onda corta y de onda larga, son explotados directamente por el Estado o sus entes públicos (RNE).

  2. Los servicios de onda media se pueden gestionar directamente por el Estado o indirectamente por personas privadas (físicas o jurídicas) mediante concesión estatal.

  3. Los servicios de FM pueden ser explotados directamente por el Estado o por las CCAA o indirectamente por los Ayuntamientos o por personas privadas (físicas o jurídicas) mediante concesión de las CCAA.

El Gobierno central conserva mucho poder a través de una serie de normas técnicas (Planes Técnicos Nacionales, Reglamentos Técnicos y de Prestación de Servicios).

Cuadro resultante de emisoras:

  1. Emisoras públicas:

  • Estatales: integradas en la Corporación RTVE (dentro de la sociedad filial RNE) y reguladas por la Ley 17/2006 de la Radio y la Televisión de Titularidad Estatal. Emisoras: Radio 1, Radio Clásica, Radio 3 (en mi opinión la mejor emisora musical del mundo) y Radio 5.

  • Autonómicas: Muchas CCAA tienen este tipo de emisoras, pero no todas (Castilla y León no tiene): destacan País Vasco (Euskadi Irratia, Radio Euskadi, Radio Vitoria y Euskadi Gaztea) y Cataluña: Catalunya Radio, Catalunya Informació, Catalunya Música y Icat FM. También hay emisoras públicas en Andalucía, Aragón, Galicia, Castilla-La Mancha, Valencia, Extremadura, Baleares, Murcia y Madrid

  • Municipales: Mediante concesión de las CCAA. Gestión directa o indirecta a través de empresas públicas, privadas o mixtas.

  1. Emisoras privadas. Régimen de concesiones según el tipo de emisora: Las concesiones corresponden al Estado en relación con las emisoras de onda media y a las CCAA en relación con las emisoras de FM. También puede haber emisoras municipales gestionadas por una empresa privada o mixta. Frecuentes denuncias de arbitrariedades en las concesiones.

Problema = emisoras sin licencia (emisoras pirata). Según un artículo de El País de enero de 2010 hay más de 3.000 radios ilegales, e incluso se denuncia la existencia de auténticas cadenas de radio piratas. Según un informe de 2006, por CCAA, la que concentra el mayor número de radios piratas es Canarias con 482 (en Castilla y León se contabilizan 68). La Agencia Estatal de Radiocomunicaciones, prevista en la LGCA y que se constituirá antes del próximo 1 de junio, será el organismo encargado de controlar el espacio radioeléctrico.

Radio digital terrestre.

Hasta ahora existía un Plan Técnico Nacional (RD 1287/1999 modificado por RD 776/2006), estando repartidas las competencias de gestión y concesión de licencias entre el Estado y las CCAA. El problema es que aunque hay emisores, los receptores están muy lejos de generalizarse en la población, por lo que se puede decir que las emisoras emiten para el desierto.

La LGCA establece que en el plazo de dieciocho meses a contar desde su entrada en vigor, el Gobierno aprobará el plan técnico de digitalización integral del servicio de radiodifusión sonora terrestre.

Este plan se elaborará respetando las actuales concesiones de OM, FM y radio digital que se adaptarán y transformarán dentro de la nueva tecnología digital.

TELEVISIÓN:

La TV aparece durante el franquismo (1956) como un instrumento político del Estado y una ausencia total de libertad de información.

La primera Ley postconstitucional fue el Estatuto de la Radio y la TV de 1980 (Ley 4/1980, ya derogada): esta ley configura la TV como un servicio público esencial de titularidad estatal. En un principio existe también un monopolio estatal en la gestión (a través del Ente Público RTVE), por lo que no cabían emisoras privadas.

La Ley 4/1980 sí que abría la puerta a la creación de canales públicos por las CCAA (ETB empieza en 1982 y TV3 en 1983) esto fue regulado posteriormente con carácter general mediante la Ley 46/83. La concesión requiere autorización por Ley de las CCGG y la gestión debe realizarse por una sociedad anónima 100 % pública.

TV Privada: Después de la aprobación del Estatuto (1980) dos empresas interesadas en crear canales de TV privados (una de ellas Antena 3) lo solicitaron al Gobierno y ante la negativa de éste acudieron por vía de amparo al TC. En las SSTC 12/82 y 74/82 el TC desestimó los recursos. A juicio del TC la CE no impone la posibilidad de existencia de TV privada pero tampoco lo impide, corresponde al legislador el decidirlo.

En 1987, aprovechando un vacío legal, se lanzó Canal 10 vía satélite desde Londres (lanzada por José María Calviño, ex presidente de RTVE). Legó a emitir sólo unos meses, primero en abierto y luego codificado, pero fue un fracaso absoluto y sólo llegó a tener 600 abonados.

Finalmente se dicto la Ley 10/1988 de TV privada. La TV sigue siendo de titularidad pública, pero su gestión se puede encomendar a empresas privadas a través de un régimen de concesión administrativa. El número de concesiones inicialmente fijado por la Ley era de 3 y se otorgan por plazos de 10 años. Las tres empresas concesionarias fueron Antena 3 de TV S.A., Gestevisión Telecinco S.A. y Sogecable S.A. (Canal +). Última renovación acordada en 2000.

En 1995 se dictó la Ley de TV local por ondas terrestres (Ley 41/1995, de 22 de diciembre) para regularizar una situación que de hecho era ya una realidad (había más de 300 emisoras locales en España) y establecer un sistema legal de funcionamiento para las nuevas emisoras que desearan iniciar su actividad.

Esta Ley prohíbe las emisiones en cadena (TV locales que emitan la misma programación durante más del 25 por ciento del tiempo total de emisión semanal, aunque sean en horario diferente). Sin embargo, la misma Ley admite una excepción: las CCAA pueden autorizar las emisiones en cadena, con la conformidad de los ayuntamientos afectados cuando haya proximidad territorial y proximidad de identidades sociales y culturales. Este es el régimen al que se han acogido TVCyL y los canales de Promecal.

En 1995 se regula la TV por satélite (Ley 37/1995, de 12 de diciembre, de Telecomunicaciones por Satélite, derogada por la LGCA) que traspone al Derecho español la legislación europea en la materia con una perspectiva claramente liberalizadora (no se considera servicio público, por tanto no hace falta concesión administrativa, sólo inscripción en un registro).

También en 1995 se regula la TV por cable (Ley 42/1995, de 22 de diciembre, de las Telecomunicaciones por Cable, vigente hasta 2003): Servicio público sometido a concesión administrativa por demarcaciones territoriales. En realidad esta Ley regulariza unos servicios que ya estaban en funcionamiento con anterioridad, al margen de la laguna legal existente, autorizados por el Tribunal Constitucional (STC 31/1994).

Resumen de la STC 31/1994: en 1989 el Gobierno Civil de Huesca requiere el cese de las emisiones de Teledimo y Lady Cocinas, dos TV por cable que funcionaban en las localidades de Monzón y Sabiñánigo, por infracción de la LOT de 1987, que no regulaba esta actividad. El TC entiende que el legislador no puede diferir sine die, más allá de todo tiempo razonable y sin que existan razones que justifiquen la demora, la regulación de una actividad, lo cual en este caso va en contra del derecho a crear los medios de comunicación indispensables para el ejercicio de las libertades de expresión e información. A esta STC le siguieron toda una serie de SSTC similares durante todo el año 1994).

La última en llegar ha sido la TV digital terrestre (TDT). La primera regulación de este fenómeno en España se realizó en 1998 (RD 2169/1998, por el que se aprobó el primer Plan Técnico Nacional de la TDT). La TDT sigue siendo definida como servicio público de titularidad estatal aunque se permite la gestión indirecta por personas privadas mediante concesión administrativa. Las competencias se reparten entre el Estado y las CCAA.

La primera licencia de explotación se concedió en 1999 a Onda Digital S.A. (Retevisión, llamada más tarde AUNA) que empezó a emitir en el año 2000 bajo la modalidad de pago y la marca Quiero TV. Más tarde, en noviembre del 2000, el Gobierno adjudico dos programas en abierto, a Veo TV (propiedad de Unidad Editorial S.A., editora de El Mundo) y Net TV (propiedad de Vocento), que iniciaron sus emisiones en junio del 2002. Adicionalmente se dividió un canal múltiple en cinco programas que se repartieron entre los operadores estatales analógicos existentes, dos para RTVE y uno para cada uno de los emisores privados (Antena 3, Tele 5 y Sogecable). El fracaso comercial sufrido por Quiero TV hace replantearse la situación y durante el 2003 se flexibilizan las condiciones de concesión a los operadores que emitían exclusivamente en TDT (NetTV y VeoTV) permitiéndoles emitir también a través de las plataformas de cable y satélite.

En una segunda fase la Ley 10/2005, de 14 de junio, de Medidas Urgentes para el Impulso de la Televisión Digital Terrestre, de Liberalización de la Televisión por Cable y de Fomento del Pluralismo introduce una serie de modificaciones en el panorama televisivo:

  • Se suprime el límite de 3 concesiones para la TV privada hertziana. Como consecuencia se modificó el Plan Técnico Nacional para permitir que Canal + se transformara en un canal abierto (Cuatro) y para otorgar una concesión más (La Sexta = Grupo constituido por las productoras Globomedia y Mediapro). Protestas por parte de las dos concesionarias de licencias de TDT Veo TV y Net TV que habían solicitado sin éxito poder emitir en analógico hasta que se produjera el apagón.

  • Se posibilita la libre competencia en el sector del cable eliminando algunos privilegios que seguía teniendo Telefónica.

  • Relanzamiento de la TDT: la gestión de la TDT corresponderá a las mismas entidades que la de la TV por ondas terrestres (RTVE, CCAA, Privados). Nuevo Plan Técnico Nacional de la TDT (RD 944/2005 de 29 de julio): período de transición antes del apagón analógico previsto para el 3 de abril de 2010; reasignación de las licencias de ámbito nacional que estaban disponibles desde el cierre de QuieroTV. Oferta de canales nacionales:

    • 5 de RTVE: TVE1, TVE2, ClanTV, Canal 24h y Teledeporte.

    • 3 de Telecinco: Telecinco, Telecinco2 (La 7) y FDF (+ 1 canal comercial: Cincoshop).
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