Elección de representantes o personas para los cargos públicos. El




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Cuadro 1 (Continuación)

 

País

Organismo registro electoral

Otros organismos

Máximo organismo Electoral

Panamá

Dirección de Organización Electoral: Departamento de Registro y Censos Electorales; Sección de cambios de residencia y Departamento de asuntos Electorales.




Tribunal Electoral

Paraguay

Dirección del Registro Electoral

Oficinas distritales (municipio)

Tribunal Superior de Justicia Electoral

Perú

Dirección General del Registro Electoral

Registradores Provinciales y Distritales

Jurado Nacional Electoral

República Dominicana

Junta Central Electoral




idem

Uruguay

Oficina Nacional Electoral

Oficinas Departamentales Electorales

Corte Electoral

Venezuela

Dirección de Registro Electoral Permanente

Agentes de actualización

Consejo Supremo Electoral

En virtud de que la mayoría de las Cartas Políticas le han atribuído la inspección y vigilancia de las tareas registrales electorales al máximo tribunal electoral es éste, en la mayoría de los casos, el de creación constitucional. No obstante esta generalidad, algunas Constituciones han establecido el organismo registro electoral. Por ejemplo, el Registro Civil de Costa Rica, el Registro Nacional de las Personas de Honduras y la mencionada Dirección de Identificación y Estado Civil de Perú; Colombia en su Carta de 1991 ha incluído un artículo relacionado con el Registrador Nacional del Estado Civil, en el cual se determinan las cualidades que se deben reunir para el desempeño del cargo y el período de ejercicio del mismo. En la mayoría de los casos el órgano encargado específicamente del registro de electores es de creación legal, aunque un grupo de países le han otorgado el carácter especial de leyes constitucionales a las leyes electorales que lo establecen (Chile, Guatemala; Nicaragua, Uruguay, Panamá).

En relación al nombramiento y a la remoción de los funcionarios integrantes del „organismo registro electoral" se puede señalar que en los países en que el mismo constituye un organismo separado del máximo organismo electoral (Colombia, Costa Rica, Guatemala, Honduras, Perú y Uruguay), la regla general es que tanto el nombramiento como la remoción de los repectivos directores y del Registrador Nacional del Estado Civil (Colombia) sea facultad de el máximo organismo electoral. De igual manera, se nombra y remueve al funcionario encargado del registro electoral en aquellos países en que el organismo constituye una dependencia interna del Tribunal (El Salvador, Panamá, Venezuela). La ley salvadoreña establece una norma particular al determinar que la remoción del Registrador Electoral debe ser comunicada anticipadamente a la Junta de Vigilancia de los partidos políticos. A los fines comparativos queremos mencionar aquí que mediante las diposiciones contenidas en la nueva Constitución peruana, se introduce un procedimiento novedoso, cual es el nombramiento y remoción del Jefe del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil por el Consejo Nacional de la Magistratura. En México, según lo establecía el Código, la designación del Director Ejecutivo del Registro Federal Electoral era atribución exclusiva del Director General del Instituto. La reforma que se le introdujo a dicho cuerpo legal en 1993, en función de darle participación al Consejo General del Instituto, dispuso que el Director General debe someter a consideración del Consejo los candidatos a ocupar las diferentes Direcciones Ejecutivas, entre ellas la DERFE. Mediante la reforma de 1990 se creó el Servicio Profesional Electoral del cual deben ser designados, preferentemente, los diferentes Directores Ejecutivos como así los Vocales integrantes de las Juntas Locales y Distritales Ejecutivas. Finalmente, en Argentina, Chile y Brasil el nombramiento y remoción de los funcionarios del registro electoral es competencia de los poderes Ejecutivo y Legislativo o del mismo poder Judicial (ver las contribuciones de Juan Jaramillo y Jesús Orozco Henriquéz en esta obra).

En Bolivia, los cinco miembros de las Cortes Departamentales electorales (al igual que los de la Corte Nacional Electoral) son designados por el Presidente de la república (uno de ellos) y por el Congreso (los cuatro restantes); a las Cortes Departamentales Electorales le compete la designación y remoción de los Jueces y Notarios Electorales. En Nicaragua, los miembros integrantes de las Juntas Receptoras de Votos son nombrados por los Consejos Electorales departamentales.

De los países considerados, se han colocado las tareas de registro civil y de expedición de la cédula de identidad bajo el organismo registro electoral en Colombia, Costa Rica, Honduras, Panamá y la República Dominicana, centralizando de este modo todas las actividades que se relacionan con la inscripción de los electores. Entanto que Argentina, Bolivia, Brasil, El Salvador, Guatemala, México, Paraguay, Uruguay y Venezuela, constituyen ejemplos donde el registro civil y/o la expedición de la cédula de identidad son tareas realizadas por organismos diferentes del registro de electores y por lo tanto descentralizan las mismas. Tres países, Chile, Ecuador y Nicaragua, constituyen ejemplos en los cuales se han semicentralizado dichas funciones. En los dos primeros países, la expedición de la cédula de identidad y el registro civil son desempeñadas por un mismo organismo, no electoral, el „Servicio de Registro Civil e Identificación del ciudadano" y la Dirección General de Registro Civil, Identificación y Cedulación respectivamente. Entanto, en Nicaragua, la formación del registro electoral y el registro civil se encuentran a cargo del organismo electoral. 

2.2 Procedimiento de Inscripción

El debate teórico sobre la inscripción electoral hasta hoy se ha centrado en el análisis de la „naturaleza jurídica" de la inscripción electoral, alrededor de la cuestión de si la inscripción constituye un requisito sustancial (constitutivo) del derecho de sufragio o sólo formal y para el ejercicio del mismo. En general, la opinión es aquí unánime: la inscripción constituye un requisito formal (administrativo) para el ejercicio del derecho de sufragio, el cual es reconocido mediante normas constitucionales. Algunos pocos autores han establecido el debate en otros términos; así se preguntan si la habilitación para el ejercicio del sufragio (el derecho de votar) se adquiere con la inscripción electoral. Aquí la bibliografía no es uniforme; algunos autores interpretan la inscripción electoral como elemento constitutivo del derecho de voto (Mackenzie 1962: 126; Angulo Perdormo 1983: 99); otros opinan que el derecho de voto se desprende del derecho de sufragio, constituyendo la inscripción electoral el medio probatorio del derecho de votar (Jiménez de Cisneros 1983: 15; Serena Velloso 1986: 261). Esta interpretación no ha sido hasta hoy empírica y comparativamente analizada. La cuestión se centra aquí en el valor y el efecto probatorio de la inscripción.

Así, respecto de la „valoración jurídica", la regla general es que la inscripción electoral tenga el valor de prueba absoluta del derecho de votar; el padrón electoral constituye una prueba documental en virtud del carácter legal de intrumento público. Sin embargo, solamente la ley electoral argentina (art. 3) y la chilena (art. 2 Ley de Inscripciones) expresamente determinan el valor de prueba exclusiva de la calidad de elector (Argentina) o el medio de probar haber alcanzado los requisitos de la ciudadanía (Chile); mientras que las leyes electorales de los demás países determinan tal valor solamente mediante la exigencia de figurar en la lista de electores para poder votar (generalmente reguladas en normas relacionadas con el procedimiento de votación). Como consecuencia de la mencionada valoración se admite, en la mayoría de los países, únicamente el cuestionamiento de la identidad del elector (por las autoridades de mesas o los fiscales partidarios), pudiendo el cuestionado emitir el voto mediante el sistema de voto impugnado u observado, lo que significa el posterior control de la identidad por parte de los organimos electorales de instancia superior y antes de escrutar el voto. En el caso de Chile, donde no está previsto legalmente el procedimiento de voto observado, la verificación de la identidad se efectúa en el mismo acto de la votación mediante pericia dactiloscópica. En contados casos, en cambio, no se permite emitir el voto cuando haya cuestionamiento de la identidad; por ejemplo, en Bolivia se atribuye al presidente de la mesa de votación rechazar el voto del elector, cuyos datos contenidos en la cédula de identidad no coincidan con los del padrón electoral de la mesa, debiendo retener la cédula para una ulterior investigación y en El Salvador se establece, expresamente, la facultad de la mesa receptora de denegar el derecho a emitir el voto al ciudadano, cuyo carnet electoral no coincida con el padrón electoral de la mesa, además del caso en que el nombre del ciudadano no se encuentre en el mismo.

En un reducido número de países la inscripción electoral tiene el valor de prueba relativa del derecho de votar (Colombia, Brasil, México, República Dominicana y Uruguay). Esta valoración relativa se expresa de diferentes formas: en la República Dominicana y Uruguay se admite también la observación del voto por otras causales, es decir, es posible en el momento de la votación cuestionar el derecho de figurar en la listas de electores (por ejemplo, en la República Dominicana y en Uruguay, por suspensión o pérdida de la ciudadanía o por suspensión de los derechos políticos (art. 124 y 79 Ley Electoral respectivamente). Sin embargo, aún en éstos casos se puede emitir el voto como „observado por otras causales", siempre que el elector figure en la lista de electores.

En Colombia, Brasil, México y nuevamente Uruguay las leyes permiten a las autoridades de las mesas de votación admitir el voto cuando el nombre del que pretende votar no figure en padrón de la mesa, pero solamente en casos muy específicos (el común denominador de los tres últimos países es que en ellos se expiden documentos electorales). En el primer país, si bien la ley es clara en el sentido de que sólo se puede votar cuando el nombre del elector figure en la lista de sufragantes, la misma ley preve un procedimiento denominado votación por formulario (este se conoce como „E-17") para subsanar las omisiones de inscripciones en el mismo acto de votar. En Brasil, es posible emitir el voto en el caso que la mesa receptora no posea la „hoja individual de votación" (lo que equivale al padrón electoral), pero siempre que el elector presente su „título electoral". Dado el caso el elector emite el voto por separado. En Uruguay, en principio, se debe emitir el voto ante la mesa receptora del circuito electoral donde se encuentre vigente la inscripción electoral, excepto en dos casos. Previo a mencionar los los dos supuestos, es necesario aclarar que la ley electoral distingue las mesas (comisiones) receptoras de votos que actúan en las ciudades y las demás mesas receptoras; ante las primeras sólo pueden votar los electores del circuito que corresponda a la misma; en las mesas, que no funcionen en las ciudades pueden votar también los electores del departamento que no pertenezcan al circuito de la mesa (por lo que no aparecen en la lista de electores de la misma), con la sóla presentación del documento electoral. Este constituye uno de los casos de exepción. La segunda excepción está determinada por la norma general, según la cual las mesas receptoras de votos deben admitir el sufragio de toda persona que presente su credencial electoral, aunque su nombre no figure en la lista de electores ni en el registro electoral, siempre que de la credencial surga que el elector está comprendido en el circuito en que actúe la mesa. En ambos casos mencionados, la ley dispone que el voto se emite como observado por identidad. Por su parte, la ley mexicana regula la posibilidad de que el elector emita el voto cuando transitoriamente se encuentre fuera de su sección electoral, en cuya nómina de electores figura inscrito. En este caso, el voto es emitido en mesas especiales debiendo el elector presentar su „credencial para votar" en todos los supuestos. Sin embargo, la ley limita esta posibilidad determinando distintos efectos según sea el tipo de elección en la que se quiera votar. Las distintas situaciones son: 1) si el elector se encuentra fuera de su sección, pero dentro de su distrito; 2) si se encuentra fuera de su distrito, pero dentro de su entidad federativa; 3) si se encuentra fuera de su entidad federativa, pero dentro de su circunscripción y 4) si se encuentra fuera de su distrito, su entidad federativa y su circunscripción, pero dentro del territorio nacional. En los dos primeros supuestos, el elector puede votar por diputados (según el principio de representación proporcional), por senadores y por presidente; en el tercero solamente por diputados (según el principio de representación proporcional) y por presidente y en el cuarto supuesto solamente por presidente. Por último, en relación a la función de los documentos electorales, se puede decir brevemente que éstos cumplen concretamente una función en los tres últimos países, en tanto que con su sola presentación es posible sufragar, aún cuando se trate de situaciones específicas; de esta manera, el documento electoral se utiliza para probar la calidad (ya adquirida) de ciudadano-elector. En cambio, en El Salvador y Nicaragua, la presentación del carnet electoral y la libreta cívica respectivamente es una exigencia simultánea a la de figurar en el padrón de mesa para poder emitir el voto, siendo determinante incluso, en el primer país, como ya hemos expresado, la inscripción electoral frente al documento en caso de discordancia de éste con la lista de electores. Entonces, en base a lo anteriormente expresado, parecería que en el Salvador y Nicaragua los documentos electorales se utilizarían más bien para acreditar la identidad personal del elector que como prueba de su derecho de votar.

La mayoría de las constituciones, y las leyes electorales en concordancia con ellas, determinan los requisitos para adquirir la calidad de ciudadano y la titularidad del derecho de sufragio activo y pasivo. En la mayoría de los casos, los requisitos positivos requeridos para adquirir el derecho de sufragio activo son la nacionalidad, una edad mínima y la residencia en el país, aunque si bién se observa la tendencia a conceder el derecho de sufragio, por lo general el activo, a los nacionales residentes en país extranjero (Sobre los requisitos para adquirir la calidad de elector y sobre las causales de exclusión ver la contribución de Manuel Aragón en esta obra). En pocos casos las Constituciones y en la mayoría de ellos las leyes electorales de los países estudiados establecen expresamente la inscripción electoral obligatoria, y en todos los países, excepto Colombia y Nicaragua, la inscripción electoral acompaña al sufragio obligatorio.

Por lo general la inscripción electoral ha venido siendo establecida legalmente, y discutida teóricamente, como condición previa sólo para el ejercicio del derecho de sufragio activo y no como condición de elegibilidad. Sin embargo en la actualidad se observa la tendencia, sobre todo en las recientes reformas constitucionales, a introducir expresamente la inscripción electoral también como condición del derecho de sufragio pasivo (Bolivia, Brasil y México), o en una formulación general, como condición para el ejercicio de los derechos políticos o de los inherentes a la ciudadanía (Guatemala, Perú). En relación a la inscripción electoral como condición de las candidaturas, en algunos países ha sido establecida como requisito general para la presentación de cualquier tipo de candidatura (presidente, parlamentario, etc); en otros países, se exige para la presentación de una candidatura independiente el patrocinio de un número mínimo de firmas de ciudadanos inscritos. Por su parte, las leyes de partidos políticos o leyes electorales establecen las condiciones a cumplir para constituir un partido político; ellas exigen, entre otros requisitos, el de acreditar un porcentaje determinado de adherentes fundadores, el cual se fija, en la mayoría de los casos, en relación a los inscritos en padrón electoral. Por último, en caso de la „iniciativa popular" se emplea el padrón electoral para controlar la legalidad de la firmas requeridas para presentarla .

2.2.1 Sistemas con inscripción automática: De los países estudiados, emplean un procedimiento automático de inscripción Argentina, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Honduras, Panamá y Venezuela. De los países mencionados, Colombia, Costa Rica, Honduras y Panamá constituyen sistemas con funciones centralizadas; mientras que en Argentina y Venezuela las funciones están descentralizadas y en Ecuador semicentralizadas. En todos éstos países, la solicitud de la cédula de identidad, como hecho que insta a la inscripción electoral, es sometido a un estricto control. En los centralizados la misma es sometida a controles internos; por ejemplo en Costa Rica, la solicitud de cédula de identidad, confeccionada en formularios especiales, se presenta a la Sección de Estudios y Resoluciones del Departamento Electoral del Registro Civil; luego pasa al departamento Civil (Sección Constancias) para la confrontación de datos; devuelta la solicitud a la Sección de Estudios y Resoluciones, los datos de la misma son nuevamente verificados; comprobada su concordancia, esta Sección dicta la respectiva resolución por la que se ordena la expedición de la cédula de identidad y la inclusión del ciudadano en el registro electoral, ubicándose a éste dentro del distrito electoral correspondiente por el domicilio del elector. En Colombia la inclusión del elector se efectúa a partir de la expedición de la denominada „Cédula de Ciudadanía" y en Honduras de la „Tarjeta de Identidad".

Otra forma de automatismo presentan los casos de Panamá y Ecuador; en el primer país, la ley prescribe la técnica censal para la inscripción de electores. Hasta 1982 se efectuaron „censos electorales"; los empadronadores visitaban a los ciudadanos en sus domicilios, y recaban en formularios los datos de la cédula de identidad, que éstos debían mostrar, y se verificaba el domicilio del ciudadano. En el mencionado año se levantó el IV censo electoral; a partir de allí la inscripción de electores se efectúa con la información proporcionada por la Dirección de Cedulación sobre las personas que han obtenido la cédula de identidad (Pulice de Rodriguez 1988: 174, 197). De igual modo, en Ecuador, el automatismo se da a partir de la lista de cedulados que provee, diariamente, la Dirección General del Registro Civil, Identificación y Cedulación al Tribunal Supremo Electoral.

De los dos países descentralizados, solamente la ley venezolana establece un requisito complementario: para que la incorporación del elector se efectivice, la cédula de identidad debe ser previamente aprobada por el Fiscal General de Cedulación. En Argentina, al momento de solicitarse la cédula de identidad ante el Registro Nacional de las Personas se completa la denominada „ficha original", cuyos datos son verificados por el Registro de las Personas, la cual recibe el juez electoral de la respectiva circunscripción para la inclusión de la misma en el registro electoral.

En general, la solicitud de documento de identidad es recibida en las delegaciones regionales o locales del organismo competente y en algunos casos se debe acompañar el acta de nacimiento (por ejemplo en Argentina), la cual debe ser presentada personal e individualmente. Una excepción constituye Costa Rica, donde los partidos políticos legalmente inscritos pueden presentar solicitudes de cédulas de manera colectiva.

2.2.2 Sistemas con inscripción no automática: Cuantitativamente hablando, el procedimiento más utilizado es el „no automático"; lo emplean Bolivia, Brasil, Chile, El Salvador, Guatemala, México, Nicaragua, Paraguay, Perú, República Dominicana y Uruguay. También hay que mencionar aquí aquellos países que emplean complementariamente al procedimiento automático uno no automático como Colombia, Honduras y Venezuela.

En general, las leyes electorales de los países que adoptan esta forma de procedimiento muestran una gran diferencia en el grado de regulación del mismo. Las leyes de Brasil, Chile, Perú y Uruguay constituyen una detallada normatividad; otras, como por ejemplo la de Guatemala, no prescriben el procedimiento, siendo éste materia de regulación por el reglamento a la ley, en unos pocos artículos. Las leyes de los demás países contienen normas más generales sobre el mismo.

A diferencia de los sistemas con procedimiento automático, en los no automáticos, por lo general, las tareas propiamente de inscripción la realiza el organismo jerárquicamente inferior dentro del „organismo registro electoral". En algunos de los países se trata de un organismo monocrático (Bolivia, Brasil, Paraguay) y en otros, de uno colegiado (Chile, Nicaragua); en los demás países, la solicitud de inscripción se presentan en las dependencias regionales o locales del „organimo registro electoral" (El Salvador, Guatemala, México, Perú, República Dominicana y Uruguay).

En Bolivia, la inscripción electoral es atribución de los Notarios Electorales. A diferencia de la ley anterior, la actual no establece quiénes deben ser designados como Notarios ni cuál es concretamente la jurisdicción de cada Notaría. Entre las atribuciones de los Notarios (actividad no remunerada), además de la ya mencionada de inscribir a los ciudadanos, se encuentran las de: anular las partidas de inscripción que no cumplan con los requisitos legales; remitir a las Cortes Departamentales las nóminas completas de ciudadanos inscritos, la de conservar los libros, formularios, archivos y demás documentos del registro electoral, y depurar los registros que estén bajo su custodia.

En Brasil, los Jueces Electorales son auxiliados, en las tareas inscripcionales, por los „preparadores" (empleados remunerados), quienes son nombrados por los Tribunales Regionales Electorales a propuesta de los Jueces Electorales. Dichos funcionarios, desempeñan sus actividades en las zonas electorales vacantes; en las sedes de las comarcas y municipio que no sean sede de zona electoral; en las sedes de los distritos judiciales o municipales; y en los poblados distantes a más de doce kilómetros de la sede de la zona electoral, o que sean de difícil acceso y donde residan un mínimo de cien personas en condiciones de inscribirse como electores. El Juez Electoral tiene la obligación legal de proponer como „peparadores" preferentemente a las autoridades judiciales locales que gocen de garantía de estabilidad (aunque sea por tiempo determinado), o en defecto de dichas autoridades pueden recomendar a personas idóneas de entre las de mejor reputación e independencia en la localidad. El nombre de la persona propuesta como preparador por el Juez Electoral debe ser previamente publicado en un edicto en el local del registro electoral, pudiendo cualquier candidato o partido, en el plazo de tres días, impugnar la propuesta. En caso de que el juez mantega la misma, la impugnación es resuelta por el Tribunal Regional Electoral.

En Paraguay, la inscripción es tareas propia de los „Inscriptores" (actividad remunerada). En Chile y Nicaragua la inscripción de electores es asignada a las Juntas Inscriptoras y Juntas receptoras de Votos, integradas ambas por tres miembros. Los miembros integrantes de las Juntas Inscriptoras chilenas son designados por el Director del Servicio Electoral. Este tiene, sin embargo, una limitación: dos de los miembros deben ser elegidos de una propuesta a cuaterna efectuada por la Junta Electoral provincial respectiva; el tercero es de nombramiento discrecional del Director. Los miembros de la Juntas receptoras de votos, como ya se dijo, son nombrados por los Consejos Electorales departamentales y regionales.

El modo de funcionamiento de los organismos inscriptores está generalmente fijado en la ley. En algunos casos, se establecen días de atención al público (Chile) o un período de funcionamiento, en el cual se atiende diariamente al público (Paraguay). En Chile, las Juntas Inscriptoras atienden los primeros siete días hábiles de cada mes (por espacio de tres horas), ampliándose a todos los días hábiles dentro de los noventa días anteriores al plazo de cierre de las inscripciones, el cual es fijado en los 120 días anteriores a la elección. Las inscripciones se reabren el primer día hábil del mes siguiente a aquel en que el Tribunal Calificador de Elecciones comunique al Director del Servicio Electoral la finalización del proceso de calificación de una elección o plebiscito.
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