Elección de representantes o personas para los cargos públicos. El




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4. Fuentes del Derecho Electoral

Las fuentes son medios por los cuales surge o se expresa el Derecho (Tratado de Derecho Electoral Comparado de América Latina; 1998). Algunas de estas fuentes pueden estar dadas por disposiciones constitucionales y legales, instrucciones y reglamentos, jurisprudencia contenciosa, usos y costumbres de trascendencia jurídica, fines y causas, inducciones y deducciones, análisis y críticas, comparaciones, comprobaciones y síntesis. (Tratado de Derecho Electoral Comparado, op. cit., p. 17)

A este amplio conjunto de medios por los cuales se expresa el Derecho Electoral, Nohlen y Sabsay (Ibidem) agregan el Derecho Internacional, dado en las convenciones internacionales que se ocupan de los derechos humanos y, entre ellos, de los derechos políticos, estableciendo un gran número de contenidos relativos al sufragio y su utilización como elemento insustituible para la designación de los gobernantes en el marco de un sistema democrático de gobierno.3

Son fuentes del Derecho Electoral nacional primeramente las normas contenidas en la Constitución Nacional (Sección V, arts. 273 al 275)4, seguida por las leyes electorales (Ley 834/96, Código Electoral vigente, la ley nº 635/95, que organiza la Justicia Electoral5, ley 1825/2001 que establece el voto electrónico, la ley 772 que dispone la renovación total del Registro Cívico), así como la creciente jurisprudencia dictada por los órganos jurisdiccionales del fuero electoral. Luego pueden incluirse los reglamentos dictados por el Tribunal Superior de Justicia Electoral. Después se encuentran los principios propios y particulares de esta disciplina, antes mencionados.

Finalmente, la doctrina nacional, en materia electoral forma la última de las fuentes de esta disciplina del Derecho. Cabe indicar que trabajos sistemáticos que aborden en profundidad el estudio sobre organismos electorales, su organización y funciones son sensiblemente escasos aún, principalmente porque la autonomía del Derecho Electoral en el Paraguay es de reciente data.6

5. Funciones del Derecho Electoral

Se atribuyen importantes funciones al Derecho Electoral. En primer término, se le asigna una función garantizadora. En efecto, el Derecho Electoral garantiza el Estado de Derecho. Dentro de la aspiración liberal de construir un Estado de Derecho, no podía quedar al margen la realidad electoral, expresión de la realidad política. De este modo, el Derecho Electoral tenía la misión de garantizar el derecho al voto. (Sánchez Torres; 1997, p. 22) Esta función garantista del Estado de derecho se ha visto enriquecida aún más en la medida en que van creándose en los países un fuero jurisdiccional propio, como lo es la Justicia Electoral, concebida para entender y juzgar todo lo atinente a las votaciones populares y los derechos de quienes resultaren electos.

Por otra parte, el Derecho Electoral garantiza también la democracia. Y en este sentido, se dice que tiene una función legitimadora, ya que, como comenta Aragón Reyes (Tratado de Derecho Electoral Comparado, op cit, p. 19) la democracia se afianza gracias al correcto funcionamiento de los procesos electorales.7 Si las normas que integran el Derecho Electoral contribuyen a apuntalar procesos limpios, libres y transparentes, la democracia como forma de gobierno, se legitima, es decir, la ciudadanía confía en ella.

Se atribuye también al Derecho Electoral una función conformadora de la vida política, en razón de sus capacidades organizativas de la realidad política. Pero para que esta función se cumpla, debe el Derecho Electoral estar íntimamente vinculado con esa realidad en donde se pretende que rija y deben tenerse muy en cuenta el contexto general de la sociedad en la cual se aplicará y sus particularidades. Merced a esta función, se debate intensamente en los países sobre las bondades o no de las reformas electorales, de modo que se potencien al máximo los sistemas políticos de cada país.

La influencia conformadora del Derecho Electoral se plantea con relación a cuatro aspectos de la vida política: el sistema de partidos, la propia vida interna de los partidos, la selección y composición de las élites políticas y la estabilidad gubernamental del sistema político en general (Sánchez Torres, ibid).

Por último, debe atribuirse también al Derecho Electoral una función cívica, registral o conformadora de ciudadanía, en la medida que constituye una valiosa herramienta de educación ciudadana. Adentrándose en sus principios, normas y reglamentos, el ciudadano llega a comprender cómo ha de expresar su parecer en las consultas sometidas a su consideración, tornando realizable el ideal democrático.

6. Relaciones con otras ramas del Derecho

El Derecho Electoral integra el Derecho público del Estado. Esto es así porque sus normas regulan básicamente las relaciones establecidas entre éste y los particulares, al tratar de determinar la forma en que éstos últimos pueden erigirse en titulares de los otros dos poderes estatales o de asegurar su participación, por medio del sufragio, respecto de decisiones que competen al gobierno de la comunidad. Es claro pues que se trata de fenómenos que interesan al orden público de un país, en razón de que comprometen el interés general de la comunidad.8

En cuanto a su vinculación con otras ramas del Derecho, Derecho Electoral y Derecho Constitucional se relacionan por cuanto el lugar preponderante como marco de todo el sistema jurídico que ocupa este último. Precisamente, la Constitución establece las bases de las instituciones que luego son desarrolladas en los cuerpos normativos que integran el Derecho Electoral. Dentro del principio de prelación de las leyes, figuran en primer lugar las disposiciones constitucionales, a las cuales deben ajustarse las demás leyes (art. 137 CN). Esto significa que las normas del Código Electoral, de la ley que reglamenta la Justicia Electoral, y las resoluciones dictadas por los órganos y Tribunales Electorales deben ajustarse a los preceptos establecidos por los arts. 2do, 3ro., 42, 117 al 126, 273 al 275 de nuestra carta magna.

Asimismo, como toda ley fundamental, la Constitución Política vigente reconoce al Paraguay como Estado democrático, lo cual supone que las autoridades se forman por el voto libre, igual, secreto y directo de sus ciudadanos, para lo cual reconoce los derechos políticos entre los cuales figura el del sufragio (art. 118). También reconoce a los partidos y movimientos políticos como canales de expresión de la voluntad popular y de orientación de la política nacional. (arts. 124 y 125)

Tiene, igualmente, relación nuestra disciplina con el Derecho Político, del cual le viene dado un importante número de principios, como el reconocimiento de la soberanía popular como origen de la voluntad política (democracia), la teoría de la representación política, el sufragio, el origen y la importancia de los partidos políticos como pilares de la democracia, etc. Y dentro de esto, destaca Manuel Aragón el estrecho vínculo entre Derecho Electoral y democracia pues el fin último que inspira el perfeccionamiento del Derecho Electoral y sus instrumentos es la supervivencia y la consolidación de la democracia, objeto propio de la Ciencia Política.

Con el Derecho Administrativo tiene relación nuestra disciplina ya que un sinnúmero de actos electorales son actos administrativos a los cuales se aplican los principios del Derecho público, mientras aquellos no requieran principios propios. Ejemplo: la inscripción de los ciudadanos en el padrón nacional, o la oposición a la inscripción de cierta nucleación como partido político. De hecho, la mayoría de las funciones que la CN reconoce a la Justicia Electoral en su art. 273 son administrativas. En nuestro país, el Derecho Electoral cae dentro de la órbita del Derecho público según se ha dicho, y por tanto, algunos principios de esta rama le son aplicables (como el principio de legalidad administrativa, supremacía del interés general, responsabilidad de la administración y sus agentes, autoadministración, de publicidad, etc).

Con el Derecho Penal, el vínculo surge de la necesidad que tiene el Derecho Electoral de aplicar algunos criterios en cuanto a tipificar como delitos y como faltas aquellas conductas cometidas durante el proceso electoral que lesionan los bienes jurídicos tutelados por el Derecho Electoral.

Finalmente, el Derecho Procesal aporta una cantidad de institutos aptos para llevar a cabo los procedimientos que tienen por objeto juzgar controversias surgidas del ámbito electoral, ante los Juzgados y Tribunales Electorales del país. Gran parte de estos institutos los recoge la Ley 635 que reglamenta la Justicia Electoral. El artículo 40 de dicha ley hace una expresa remisión a las normas del Código Procesal Civil al enunciar: “…en todo lo relativo a la acreditación de personería, constitución de domicilio, régimen de notificaciones y los actos procesales en general…” Asimismo, el art. 42 establece que, en materia de recusaciones e inhibiciones, serán de aplicación las normas del Código Procesal Civil, salvo en lo referente a plazos. Finalmente, el art. 68 del mismo cuerpo legal se remite también a las disposiciones del Capítulo I, Sección II, Título V, Libro II, del Código Procesal Civil, cuando se trata de regular el procedimiento en segunda instancia.

Fuera del ámbito jurídico, nuestra disciplina encuentra vínculos con la Ciencia Política, encargada de estudiar las realidades políticas y su contexto, en donde caben los sistemas políticos y electorales en el cual operan los instrumentos técnicos. La Ciencia Política aporta al Derecho Electoral los análisis sobre estas realidades, pues bien sabido es que los principios y preceptos que rigen el Derecho Electoral son cambiantes y se dan como resultado de experiencias históricas, como ocurre con la extensión del sufragio no solo a todos los hombres mayores de edad, sean alfabetizados o no, sino a las mujeres, la consolidación de los procesos democráticos, el problema de la lucha por el poder, etc.
Reseña Histórica Electoral del Paraguay

Los guaraníes desempeñaron un papel fundamental en la formación de la nacionalidad paraguaya, con una forma democrática en la que no imperaba la mayoría sino el consenso.

Para regir a las tribus, en los días de paz, existía la autoridad civil o sea el cacique, y para la guerra, se elegía el Mburuvichá. Este era superior al cacique en poder y mando. El cacicazgo, sin ser hereditario, se transmitía muchas veces, de padre a hijo; pero si el que ejercía demostraba incapacidad, pronto se lo relevaba.

Sobre la autoridad del cacique se hallaba la asamblea, compuesta de los varones cabezas de familia, quienes se reunían todos los días al anochecer para deliberar acerca de las cuestiones que interesaban a la colectividad. Esta asamblea se denominaba Amandayé.

Dicha asamblea era la que, en caso bélico, nombraba el Mburuvichá. Para esta elección casi siempre aparecían más de dos candidatos, quienes hacían sus propios elogios ante la asamblea y, especialmente, la exposición de sus hazañas, enumerando los enemigos que matarían en el transcurso de su vida, cuyos méritos guerreros exaltaban, haciendo referencia a las circunstancias dramáticas en que cayeron bajo sus potentes brazos. Todos lo hacían a viva voz, rivalizando en esfuerzos oratorios. Luego deliberaba la asamblea para dar su voto a favor de sus respectivos candidatos. Lo hacían en voz alta. Practicado el recuento de votos, por mayoría, se proclamaba el Mburuvichá, cuya autoridad era omnímoda.

La asamblea elegía también, según parece, a los miembros de una corporación semejante a los cabildos españoles que se llamaba Ñemonoongava. Algunos historiadores como Narciso R. Colmán afirmaban que en Atyhá, hoy Atyrá, existía un cabildo guaraní.

EL SUFRAGIO

"...Dos procedimientos de sustitución de Gobernador son los que intervienen en la historia institucional del Paraguay.

El primero y más comentado de ellos es la elección en cabildo abierto o junta de vecinos, aplicado en virtud de una Real Provisión del 12 de septiembre de 1537, suscrita por la Reina - Gobernadora, doña Isabel, que facultaba a los conquistadores del Paraguay y del Río de la Plata a elegir Gobernador y Capital General en determinadas condiciones.

Aun cuando no fue aplicada de inmediato, por no darse las condiciones en ella previstas, la referida disposición sería ratificada dos años más tarde.

La nueva Real Provisión, del 18 de octubre de 1539, dirigida a las autoridades del Río de la Plata, estaba suscrita por el Rey Carlos V.

El segundo, muy poco divulgado, casi desconocido en la historia paraguaya, es el caso del ejercicio de la función gubernativa por el Cabildo de Asunción en pleno, en corporación, hecho que se produce, cuanto menos, cuatro veces en el siglo XVII.

Así, en época de la Colonia se tuvieron las primeras experiencias relativas a la voluntad popular expresada a través del sufragio. En efecto, la Cédula Real del 12 de septiembre de 1537, establecía: "...Los pobladores de estas comarcas, en reunión popular, habiendo primeramente jurado elegir persona cual convenga a nuestro servicio y bien de la dicha tierra, debían elegir, en nuestro nombre Gobernador y Capitán General de aquella provincia la persona que según Dios y sus conciencias pareciese más conveniente para dicho cargo y el que así eligiesen todos en conformidad, o la mayor parte de ellos...."

En 1558 se da cumplimiento a todas las formalidades de la Cédula Real de 1537. Fallece el Gobernador Gonzalo de Mendoza, sin dejar sustituto legal, y el vecindario de Asunción es convocado a Junta General o Cabildo Abierto, que se celebra el 25 de julio. Previo juramento, los vecinos votan en cédulas escritas que se depositan en un cántaro, y el Obispo, fray Pedro Fernández de la Torre, que preside el acto, practica el escrutinio. Por mayoría de sufragio e invocando expresamente la Real Provisión de 1537, se proclama electo Gobernador y Capitán General a Francisco Ortiz de Vergara, que ejerce el mando hasta 1564.

El primer criollo que llegaba al gobierno en las Indias (13/07/1592), Hernando Arias de Saavedra (Hernandarias). Su ascensión representó el triunfo final de la población mestiza, en que se apoyó durante su carrera política, cuyo lema era "Sin saber no hay gobierno"

Las adversidades sufridas por el Paraguay colonial, algunas tan graves que complicaron su existencia, aguzaron el sentido político de sus habitantes, acostumbrándoles a regirse por sí solos, a no esperar nada de la corona y a adaptar las instituciones legales a sus necesidades. El Paraguay fue una democracia turbulenta con la voluntad del "común”. La Real Cédula de 1537, que autorizaba el voto popular, rigió como verdadera carta magna de la Provincia. Órgano representativo de las libertades fue el Cabildo, que llegó a asumir el gobierno en varias oportunidades.

La primera experiencia que se tuvo en la era independiente, fue la del Congreso del 17-06-1811, donde más de trescientos diputados inauguraron la modalidad del Congreso como órgano supremo de la voluntad nacional; y se decidió de forma definitiva desligarse de España, surgiendo así el primer gobierno nacional (Junta Superior Gubernativa), que entre otros principios sustentaba: "La naturaleza no ha criado a los hombres esencialmente sujetos al yugo perpetuo de ninguna autoridad civil; antes bien hizo a todos iguales y libres de pleno derecho...".

Esta primera Junta la integraban Fulgencio Yegros, Pedro Juan Caballero, Fernando de la Mora, José G. Rodríguez de Francia y Francisco J. Bogarín.

La independencia paraguaya quedó así proclamada de hecho y derecho.

En 1813, se convocó a un congreso que inauguró una nueva modalidad de gobierno, el Consulado, ejercido por dos ciudadanos con el título de Cónsules de la República del Paraguay, que recayó en Fulgencio Yegros y José Gaspar Rodríguez de Francia. Se estableció un reglamento de Gobierno de 17 artículos. Se utilizó por primera vez el término "República". Recién en el congreso del 25/11/1842, cuatrocientos diputados firmaron el acta solemne de la independencia del Paraguay. "La república del Paraguay es para siempre de hecho y de derecho una nación libre e independiente de todo poder extraño".

En el congreso de 13/03/1844, Carlos Antonio López propone la adopción de una constitución para la República, que fue aceptada y sancionada por 300 diputados como "Ley que establece la administración Política de la República del Paraguay". La citada Ley fundamental, que serviría de Constitución no reunía las características generales de las constituciones más adelantadas de su tiempo. Dicha constitución regula la administración política y establece que se expedirá por un Congreso Nacional de Diputados, cuyas principales funciones son las de hacer las leyes, y elegir al presidente en sesión permanente, por votación nominal dada in voce por cada diputado. Este Congreso elige el primer Presidente de la República, de acuerdo ya a sus articulados, siendo designado por aclamación general a Carlos A. López.

El presidente Carlos Antonio López había dejado en un oficio reservado sus últimas disposiciones, relativas al ejercicio del poder, haciendo uso de una facultad constitucional por el Art. 5 de la Ley del 3/11/1856 para los casos de acefalía. Dicho pliego contenía el nombramiento de Vicepresidente de la República, del general Francisco Solano López.

Con la muerte de Don Carlos, el Congreso procede a la votación – no elección – de Francisco Solano López como Presidente de la República el 16 /10/1862.

Tras la Guerra de la Triple Alianza (Brasil, Argentina y Uruguay), y la ocupación de la capital por el ejercito brasileño (01/01/1869) la población consistía en 90% de mujeres y niños, el 5% de hombres adultos y el resto de extranjeros.

Reunidos en un número de 29 ciudadanos, en el Teatro Nacional, se abre la sesión bajo la presidencia del Representante argentino y con la asistencia del Ministro brasileño. Se constituye el Comité elector de 5 miembros, con cargo de designar a tres ciudadanos que habían de componer el Gobierno Provisorio.

El 02/10/1869, el Triunvirato dicta medidas liberalizadoras como la extinción de la esclavitud y se establece garantías civiles y políticas de los ciudadanos.

Muerto el Mcal. López el 1/03/1870 transcurre 4 meses para la realización, en Asunción y en las principales ciudades del país, de los comicios de elección de 42 Diputados Constituyentes (3/07/1870).

En Asunción comenzaron las votaciones a las 8 a.m., siendo incidentadas en algunas parroquias. El Dr. Facundo Machaín fue objeto de una agresión personal, herido, en la Encarnación, de parte de sus adversarios, encabezados por el ciudadano Rufino Taboada. En San Roque, la mesa receptora de votos fue asaltada por este mismo ciudadano, quien logró romper una de las listas de sufragantes, pero no otra restante, con que se frustró su intento de invalidar la elección. Por estos delitos fue luego procesado y reducido a prisión. Con la vigencia de la Constitución de 1870, de corte democrático y liberal, se determina que todos los ciudadanos paraguayos tienen derecho al sufragio desde la edad de 18 años cumplidos. "Es inviolable la ley electoral del ciudadano y se prohíbe al Presidente y sus Ministros toda injerencia directa o indirecta en la elecciones" Art.27.

Se instaura un Congreso compuesto de dos Cámaras, una de Senadores y de otra de Diputados; se determina que los diputados durarán 4 años y podrán ser reelectos, pero la Sala se renovará la mitad cada bienio. Los senadores durarán 6 años y son reelegibles. En este periodo se producen varias revueltas y asesinatos de connotados paraguayos, además aparecen las primeras entidades políticas a perdurar en el tiempo con fuerzas incontenible de las grandes emociones colectivas. Hoy las conocemos con los nombres de Partido Liberal Radical Auténtico y Asociación Nacional Republicana (Partido Colorado).

Un avance significativo se produce en el Gobierno de Liberato Rojas. El 23/08/1911 con una ley de elecciones votada por el Congreso, la característica era tradicionalmente a través del voto cantado, pero con la ley Rojas como era conocida, se introduce la figura del VOTO SECRETO y escrito, estipulando el uso de urnas y de un Registro Permanente de electores, donde podrán inscribirse los mayores de 18 años, se establecen los Reclamos y Tachas a las inscripciones, los Derechos y Deberes del Elector; ninguna autoridad podrá detener a un elector durante las horas de la elección, ordenando al Juez de Paz a recibir y resolver verbal e inmediatamente las reclamaciones de los electores que se viesen amenazados o privados del ejercicio del voto. Se fija un periodo electoral y la presencia de representantes de los partidos políticos en la mesa electoral. El Escrutinio deberá realizarse en acto continuo y en el mismo local.

Con el gobierno de Manuel Franco, esta ley es modificada por la reforma electoral del 30/11/1916 (Ley Nro. 223), para las legislativas de 1917. En la nueva ley, el elector escribía en un papel o boleta, entregado por la mesa fiscalizadora, los nombres de los candidatos que preferiría, pero dado el analfabetismo reinante, este método se dificultaba. Los que deseaban votar debían inscribirse, por lo que se conformó el primer padrón electoral que contó con 93.812 ciudadanos. Las elecciones seguían siendo indirectas, pero garantizaban ya el voto secreto.

Se determina las jurisdicciones de las Secciones Electorales de la Capital, por la Ley Nro. 227 del 26 de diciembre de 1916.
La mujer aún no votaba en esta época.

En 1918 se organizó el Registro Cívico Permanente, de carácter nacional. Gracias a estas reformas, que introducían innovaciones fundamentales en nuestro régimen electoral, volvió la representación nacional. La oposición pudo entrar al Legislativo, sin necesidad de pactos políticos. La adopción del sufragio por listas abiertas e incompletas otorgando así el 25% de las bancas a la primera minoría..." y la división del país en cuatro departamentos electorales.

El 24 de julio de 1918, se dicta la Ley de creación del Registro Cívico Permanente, que comprende el Registro Cívico Nacional y el Padrón Electoral de Extranjeros.

Para las elecciones de renovación del Congreso del 9 de marzo de 1919, obtiene la mayoría el partido gobernante y la minoría el partido republicano. En dicha elección, en los departamentos 1 y 2 de 27.069 de inscriptos, votan 7.481 electores, o sea el 27%, pero en los departamentos 4, 5 y 6 de 43.720 inscriptos votaron 24.175 electores, o sea, el 55%.

El Gobierno del Dr. Eligio Ayala dio gran libertad política. Se dictan las Leyes Nro. 300/1924, la 702/1924, la 878/1927 y la 929/1927.

Antes de terminar su periodo invitó a los colorados a retornar a la vida cívica legal de la que se habían apartado. Les dejó que redactaran la LEY ELECTORAL, y aunque por ese motivo los colorados sufrieron la disidencia de un importante sector abstencionista, concurrieron a las elecciones parlamentarias de 1927. Lo mismo hicieron en las elecciones presidenciales de 1928, las primeras efectuadas en el Paraguay con más de un candidato.

Se produce un pacto radical - colorado que se basa en la reforma electoral. La Ley 929 de 1927, que estableció la proporcionalidad de la representación y cerró las listas de candidatos, permitiendo el acceso de los republicanos desde ese año al Parlamento. En las elecciones parlamentarias de ese año, los radicales obtuvieron el 54% de los votos, los republicanos, el 32%, mientras el voto en blanco de los abstencionistas, liberales del llano e independientes sumó un 13% del electorado nacional.

En las elecciones de abril de 1928, por primera vez en la historia política paraguaya, se enfrentan en comicios dos fórmulas presidenciales: por el Partido Liberal-Radical, José P. Guggiari y Emiliano González Navero, y por el Partido Republicano, Eduardo Fleitas y Eduardo López Moreira. La dupla Guggiari - González Navero obtiene el 68% de los votos, mientras la oposición colorada gana el 32% restante; Eligio Ayala hace la transmisión de mando a su sucesor el 15 de agosto de ese año, y pasa a ocupar la cartera de Hacienda del siguiente gabinete.
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