Examen de las asimetrías según dimensiones principales




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LAS ASIMETRÍAS EN LOS ACUERDOS DE INTEGRACIÓN1


Armando Di Filippo

armando.difilippo@gmail.com
CONTENIDO:
ABSTRACT 3

SÍNTESIS 4
I. UNA VISIÓN SISTÉMICA DEL DESARROLLO LATINOAMERICANO 7


  1. Marco conceptual

  2. Los aportes de la escuela latinoamericana del desarrollo

  3. El sistema internacional globalizado actual


II. DOS TIPOS DE ACUERDOS DE INTEGRACIÓN REGIONAL 24

  1. Marco Conceptual

  2. Clasificación de los acuerdos

  3. Los tipos de acuerdos y las dimensiones de las asimetrías


III. DEFINICIÓN Y MEDICIÓN DE LAS ASIMETRÍAS 29

  1. Consideraciones metodológicas

  2. Asimetrías de poder-dependencia: su verificación empírica

  3. Asimetrías de desarrollo: su verificación empírica

  4. Las fuentes de datos para la clasificación de las asimetrías


IV. ASIMETRÍAS DE PODER-DEPENDENCIA: ESTRUCTURAS Y ESTRATEGIAS 36

  1. Dimensiones y niveles

  2. Asimetrías institucionales y estratégicas según dimensiones principales


V. ASIMETRÍAS DE DESARROLLO: ESTRUCTURAS Y ESTRATEGIAS 45

  1. Dimensiones y niveles

  2. Examen de las asimetrías según dimensiones principales


VI. EL TRATAMIENTO ACTUAL DE LAS ASIMETRÍAS EN LOS ACUERDOS 50

  1. Planteamiento general

  2. El tratamiento de las asimetrías en los acuerdos latinoamericanos

  3. El tratamiento de las asimetrías en los acuerdos hemisféricos


VII. SUDAMÉRICA: PRINCIPALES ASIMETRÍAS DE PODER-DEPENDENCIA 61

  1. Consideraciones introductorias

  2. MERCOSUR

  3. CAN

  4. CSN


VIII. MCCI: PRINCIPALES ASIMETRÍAS DE PODER-DEPENDENCIA 71

  1. Consideraciones introductoras

  2. MCCA

  3. CARICOM


IX. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 82

  1. Marco de referencia

  2. Detección y tratamiento de las asimetrías de desarrollo

  3. Detección de las asimetrías de poder dependencia

  4. Tratamiento de las asimetrías de poder dependencia

  5. El tema central de la supranacionalidad



ESQUEMAS Y TABLAS 100



CUADROS 103
BIBLIOGRAFÍA 106

ABREVIATURAS FRECUENTEMENTE UTILIZADAS:



ALALC: Asociación Latinoamericana de Libre Comercio
ALADI: Asociación Latinoamericana de Integración
ALC: América Latina y el Caribe
ALCA: Acuerdo de Libre Comercio de las Américas
ALCAN: Acuerdo de Libre Comercio de América del Norte
ALCAC: Acuerdo de Libre Comercio de América Central
ARI: Acuerdos Regionales de integración
BID: Banco Interamericano de Desarrollo
BM: Banco Mundial
CAFTA-RD: TLC entre Centroamérica y R. Dominicana por un lado y EEUU por el otro.
CARICOM: Comunidad del Caribe
CAN: Comunidad Andina de Naciones
CEPAL: Comisión Económica para América Latina y el Caribe.
CSN: Comunidad Sudamericana de Naciones
GATT: General Agreement on Tariffs and Trade (Acuerdo General de Aranceles y Comercio).
IED: Inversión Extranjera Directa.
IIC: Iniciativa de la Cuenca del Caribe
MCCA: Mercado Común Centroamericano


MERCOSUR: Mercado Común del Sur

MCCI: México, Centroamérica y Caribe Insular
OIT: Organización Internacional del Trabajo
OMC: Organización Mundial del Comercio
ONU: Organización de las Naciones Unidas
OTAN: Organización del Tratado del Atlántico Norte
PIB: Producto Interno Bruto
PPA: Paridad de Poder Adquisitivo
SGPC: Sistema Global de Preferencias Comerciales entre países en Desarrollo
TLC: Tratado de Libre Comercio
UE: Unión Europea
UNCTAD: Sigla inglesa para la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo


ABSTRACT:

El capítulo I plantea un encuadramiento histórico y conceptual al tema de las asimetrías entre países que, a escala global afectan sus posiciones recíprocas de poder y de desarrollo. Examina también las diferentes filosofías subyacentes en el combate a dichas asimetrías por parte de los organismos intergubernamentales en diferentes fases del proceso de desarrollo de posguerra.
El capítulo II plantea una clasificación de los acuerdos de integración adecuada para plantear dos estrategias diferentes susceptibles de ser aplicadas en el trato de dichas asimetrías.
El capítulo III define las asimetrías en dos tipos diferentes: de poder-dependencia entre estados-parte, y de desarrollo entre sociedades nacionales de dichos estados-parte. También sugiere algunas modalidades y fuentes para su tratamiento empírico.
Los capítulos IV y V desarrollan conceptualmente el tema de las asimetrías mencionadas.
El capítulo VI pasa revista, someramente, a la filosofía y mecanismos de trato de las asimetrías en los dos tipos de acuerdos actualmente en vigencia, según fueron definidos en el capítulo segundo.
Los capítulos VII y VIII examinan algunas asimetrías de crucial importancia en la operatoria actual de los cuatro bloques subregionales de integración.

SÍNTESIS

El tratamiento de las asimetrías en los acuerdos latinoamericanos de integración, tal como tradicionalmente se ha practicado, forma parte de una filosofía de la cooperación que floreció después de la Segunda Guerra Mundial y que, especialmente en sus modalidades aplicadas durante los últimos 40 años, se ha revelado como ineficiente. En efecto, a escala mundial las diferencias en las condiciones materiales de vida entre los países desarrollados y en desarrollo, en promedio se han mantenido o acrecentado. A nivel regional, en el interior de América Latina al menos, las diferencias en esas condiciones de vida medidas por indicadores tales como el nivel de ingreso por habitante, tampoco han evidenciado una clara convergencia entre los países de mayor y menor desarrollo relativo.
El mayor esfuerzo global por instaurar esta filosofía de la cooperación fundada en los principios de no reciprocidad (trato especial y diferenciado), fue la fundación de la UNCTAD, con sus mecanismos de negociación entre países productores y consumidores de productos primarios. Finalmente a partir de fines de los años setenta y comienzos de los años ochenta, este enfoque de la cooperación y la ayuda fue reemplazado por el principio de “más comercio y menos ayuda”.
Actualmente a escala mundial el trato especial y diferenciado tiende a reservarse a los países realmente más desfavorecidos, ubicados en el fondo de la estratificación de ingresos medios. Para los restantes países en desarrollo se reinstauró la idea de la reciprocidad de trato, en lo que se ha llamado un campo de juego nivelado. Este campo de juego nivelado es en realidad un campo de juego único en que todos, fuertes y débiles juegan con las mismas reglas. A lo sumo se negocian algunas preferencias temporales con el objeto de conceder un poco más de tiempo para que los jugadores más débiles adquieran cierto entrenamiento previo en las reglas de juego de la competitividad.
Esta filosofía de la cooperación ha quedado incorporada como un complemento a los tratados multilaterales de comercio tales como los sistemas generalizados de preferencias (SGP) u otras modalidades de trato especial y diferenciado aprobadas en la OMC. Sin embargo sus efectos prácticos en materia de reducción de asimetrías han sido limitados. En ciertos casos ejercen más bien una función legitimadora de una presunta preocupación de la comunidad internacional por ayudar a los más débiles. Pero los mecanismos efectivos de ayuda que van quedando se aplican unilateralmente y, en múltiples ocasiones, se utilizan como mecanismos de presión para lograr adhesión en otro tipo de negociaciones de naturaleza política.
En el ámbito latinoamericano, los acuerdos de integración regional han abordado el tema de las asimetrías a través del trato especial y diferenciado en los acuerdos específicamente comerciales ampliándose, a veces al ámbito de las inversiones, fundamentalmente a través de la desgravación arancelaria selectiva u otro tipo de preferencias o incentivos especiales. Sin embargo, también en estos casos, sus impactos en el ámbito del desarrollo han seguido siendo magros. Estas limitaciones provienen primero del bajo porcentaje sobre el comercio total operado a través de los acuerdos, segundo, de los escasos montos económicos involucrados en ese trato, y, tercero, aún si los montos fueran significativos, no está claro que dichas ventajas se traduzcan en una aceleración del crecimiento del país, y mucho menos que afecten la distribución de los frutos de ese crecimiento.
Entendida multidimensionalmente, la filosofía de la integración regional es más amplia y profunda que la filosofía de la cooperación y la ayuda. Alude a la integración de las sociedades y no a la integración de los mercados. En estos términos la ayuda técnica, comercial o financiera puede ejercer un rol complementario en el interior de las estrategias multidimensionales de la integración. Hay una única, pero muy exitosa experiencia histórica de esta estrategia de integración multidimensional con ayuda financiera, y corresponde a la UE. La integración regional practicada dentro de la UE ha sido sin duda multidimensional y ha incluido la ayuda directa y concreta proveniente de sus fondos estructurales. Pero en ambos planos ha sido significativa y sostenida. La integración multidimensional ha supuesto la convergencia de normas y políticas en materias ambientales, económicas, culturales y políticas por un lado, con la provisión de los fondos estructurales y de cohesión por el otro lado. Los resultados efectivamente fomentaron la cohesión social interna de los países beneficiados y la disminución de las asimetrías en los niveles medios nacionales de vida.
Atendiendo a estos argumentos, el presente documento distingue entre dos tipos de asimetrías vinculadas con el avance de los acuerdos de integración. El primer tipo lo hemos denominado asimetrías de poder-dependencia entre estados miembros, y el segundo tipo lo hemos denominado asimetrías del desarrollo entre naciones de esos mismos estados miembros.
En primer lugar las asimetrías de poder-dependencia entre estados, abarcan cuatro dimensiones fundamentales: ambiental, económica, social y política a través de las cuales los estados interactúan entre sí. Cada una de estas dimensiones de la interacción puede verse como un hecho empíricamente verificable (asimetrías fácticas), como un conjunto de tecnologías, regulaciones y acciones de políticas (asimetrías estructurales), o como una “arena” donde diferentes actores confrontan intereses fundados en diferentes posiciones de poder (asimetrías estratégicas). Las asimetrías de poder-dependencia que derivan de esta interacción afectan la eficiencia y la equidad de las relaciones entre los estados miembros de un acuerdo de integración. La superación de estas asimetrías puede lograrse a través de acciones de convergencia practicadas desde los acuerdos multidimensionales de integración.
MERCOSUR, CAN, MCCA y CARICOM están concebidos con esta filosofía multidimensional que suficientemente fortalecida puede convertirlos en un adecuado instrumento para la superación de las asimetrías de poder-dependencia entre sus estados miembros. Eso exige la existencia de organismos comunitarios supranacionales, con autonomía presupuestaria y autoridad decisoria en planos específicamente negociados, que sean leales a la comunidad como un todo y representen los intereses comunitarios de conjunto. La existencia de estos órganos ha sido decisiva en el éxito histórico alcanzado por la Unión Europea.
Objetivos centrales en el combate a este primer nivel de asimetrías son los de aumentar la autonomía y el dinamismo de los procesos de desarrollo. La autonomía de los procesos de desarrollo es un tema de poder, especialmente de poder negociador en los diferentes foros mundiales. El dinamismo de los procesos de desarrollo es un tema de eficiencia y apunta a reducir costos de transacción, de coordinación y de producción de bienes y servicios públicos o privados. Esos costos se ven agravados por las asimetrías de poder-dependencia entre estados miembros.
En segundo lugar las asimetrías de desarrollo entre naciones se refieren en última instancia a las condiciones de vida de las personas que habitan en esas sociedades, estimadas con base en sus necesidades básicas, en sus capacidades individuales y sociales y en las libertades con que cuentan para afrontar aquellas necesidades. También se refieren a los grados de equidad en la distribución de esas condiciones. Las asimetrías de desarrollo pueden medirse comparando las naciones como un todo, o comparando internacionalmente estratos socioeconómicos, regiones o sectores específicos de esas naciones. Estas asimetrías se refieren a cuatro dimensiones fundamentales: ambiental, económica, cultural, y política. Cada una de estas dimensiones forma parte indisociable de un espacio histórico-estructural con características nacionales que le son propias, el que es empíricamente verificable en un momento del tiempo (asimetrías fácticas), comprende un conjunto de tecnologías, normas, prácticas y valores que institucionalizan aquellas realidades (asimetrías estructurales), o constituye una “arena” donde diferentes actores dotados con disímiles recursos de poder promueven, a escala nacional, sus propios fines (asimetrías estratégicas).
Este tipo de asimetrías sólo parcialmente pueden ser atacadas usando los acuerdos multidimensionales de integración regional. Estos acuerdos pueden contribuir a la superación de esas asimetrías aportando a las políticas públicas nacionales o a otras medidas de cooperación internacional provenientes de las autoridades nacionales de cada país, de organismos multilaterales de ayuda (como el BM o el BID), de agencias de países desarrollados, de organizaciones caritativas o religiosas de tipo no gubernamental, etc. Las acciones destinadas a superar esas asimetrías provenientes de los acuerdos son de dos tipos, aquellas orientadas hacia la cohesión (superación de las desigualdades sociales no sólo entre sociedades nacionales sino en el interior de cada una de ellas), y aquellas orientadas hacia la convergencia, en que la coordinación, armonización, y unificación institucional contribuyen, por si mismas a superar las asimetrías de desarrollo entre las naciones miembros.
La secuencia de ataque a las asimetrías por parte de los acuerdos, supone, en primer lugar avanzar hacia la superación de las asimetrías de poder-dependencia, mediante la creación de instituciones y organizaciones comunitarias capaces de contrarrestar las asimetrías de poder a través de una supranacionalidad efectivamente vinculante y fundada democráticamente sobre el principio de subsidiariedad. En segundo lugar, si esa supranacionalidad efectivamente vinculante se establece solidamente, la convergencia estructural (de procesos tecnológico-productivos, de normas y de políticas) entre los estados miembros contribuirá a superar las asimetrías de desarrollo.
Nótese que la clasificación de las asimetrías no se limita a los aspectos económicos y mucho menos aún, a los aspectos de mercado, sino apunta también a dimensiones ambientales, económicas, políticas y culturales. La idea es que las dimensiones de mercado que hoy se privilegian en los TLC, suelen ser los síntomas de otras asimetrías más profundas que radican en las estructuras (tecnologías e instituciones) económicas, políticas y culturales. Por lo tanto esas asimetrías no siempre se solucionan con acciones tendientes a la pura integración de los mercados y de las instituciones que los afectan directamente. Más difícilmente, aún, se solucionan o se alivian con medidas de trato especial y diferenciado en el ámbito de las transacciones de mercado.
Hemos visto que, en esta era de la globalización económica, el “nuevo” trato especial y diferenciado en las áreas preferenciales de mercado (TLC comprehensivos) se ha planteado dentro de la reinstaurada filosofía de la “reciprocidad en un campo de juego nivelado” con resultados poco significativos en la superación de las asimetrías en materia de desarrollo. Por otro lado, los países latinoamericanos, precisamente por ser relativamente más pobres, no pueden practicar a gran escala la estrategia de los fondos estructurales, al estilo de la UE, para promover la cohesión y disminuir las brechas en el desarrollo de los socios en los respectivos bloques. Algunos gestos simbólicos como el FOCEM instaurado en el MERCOSUR incluyen montos ínfimos no sólo en términos absolutos sino en relación con la capacidad de pago de los países económicamente más poderosos del acuerdo. En efecto los 100 millones de dólares concedidos anualmente representan menos del 3% de los derechos de importación percibidos a través del arancel externo común de la Unión Aduanera MERCOSUR. Por contraste la UE, pionera en este mecanismo, dedica la totalidad de esos tributos (más los originados en el impuesto al valor agregado) al financiamiento de los órganos comunitarios, y una parte sustancial de los mismos va a los fondos estructurales y de cohesión.
¿Qué hacer entonces? Una respuesta explorada en este documento es el ataque a las asimetrías en el desarrollo de los países miembros a través de una profundización de los principios y mecanismos de la integración multidimensional. En particular a través de la convergencia de regulaciones y acciones de política que efectivamente integren a todos los miembros de cada acuerdo a las mismas oportunidades de participar, y de competir, en un espacio comunitario. En este documento se ha ejemplificado esta estrategia en relación con las fases, universalmente aceptadas, de tránsito desde las uniones aduaneras, hacia los mercados comunes y, más aún, hacia las comunidades económicas y monetarias. Lo diferente de la presente propuesta radica en la inclusión explícita de las dimensiones ambientales, culturales, y políticas para la construcción comunitaria de esa convergencia de regulaciones y acciones de política; y en la búsqueda de mecanismos jurídicamente vinculantes que aseguren la efectiva vigencia de los organismos y regulaciones comunitarios.
Un modelo de referencia, pero no una receta a copiar mecánicamente, lo constituye la integración de la Unión Europea. No es una receta a copiar mecánicamente por tres razones fundamentales. La primera es que los países latinoamericanos cuentan ya, con un alto grado de integración cultural recíproca mucho más alta que la de los países europeos que actualmente integran la UE, al menos en términos de lenguaje y de pasado histórico compartido. La segunda razón que impide una copia mecánica de la receta europea, es el menor desarrollo relativo de los países latinoamericanos y, por lo tanto la imposibilidad de asignar grandes montos a la creación de fondos estructurales destinados a superar las asimetrías de desarrollo entre países y a promover la cohesión social dentro de ellos. La tercera razón es que en el caso de Europa Occidental los promotores de la integración estaban muy concientes de la necesidad de la integración política frente al desafío de la Unión Soviética y sus países satélites de Europa Oriental. De allí que los poderes ejecutivos europeos hayan aceptado la creación de organismos comunitarios de carácter supranacional (como la Comisión, el Tribunal de Justicia, o, más recientemente, el Banco Central Europeo).
Por oposición a la Unión Europea, en el caso de América Latina esa urgencia de unión política (la que debería traducirse en formas creciente de supranacionalidad) no ha existido, y solamente puede brotar de la consolidación de la democracia, especialmente de la democracia parlamentaria, dentro de los acuerdos. A diferencia del parlamentarismo predominante en las democracias europeas, el presidencialismo de los regímenes políticos latinoamericanos hace que los poderes ejecutivos sean más vulnerables a la fuerte personalidad de algunos políticos que pueden verse tentados de usar, declarativamente, la integración como un instrumento para la consolidación de su poder. Por oposición, los poderes legislativos de los estados latinoamericanos expresan un mayor contenido democrático mucho más representativo y despersonalizado en el largo plazo.
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