Reforma al interior del consejo superior de la judicatura




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A cerca de la Independencia Judicial

El estudio de cualquier propuesta de reforma al interior del CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, implica un estudio profundo al concepto de independencia judicial a la luz de las instituciones colombianas. Este ejercicio académico es especialmente importante por la crítica que sufre hoy la rama judicial en el sentido de ser percibida como relativamente fuerte a la hora de intervenir en asuntos que atañen al mundo de la clase política (con implicaciones nacionales e internacionales), y excesivamente débil, ineficiente e insuficiente para dirimir las controversias corrientes que se suscitan entre ciudadanos colombianos.
Cada presidente de turno, a través de su Ministro de Justicia, ha propuesto una escalonada serie de estrategias políticas y jurídicas para fortalecer la justicia., que han consistido en reformas constitucionales, procesales, defensa de la autonomía de la rama judicial, aumentos en el presupuesto, incremento en la población laboral judicial (más número de jueces y empleados de los juzgados), ajustes a las remuneraciones de los jueces, etc., sin que se hayan producido en ninguno caso resultados satisfactorios en las expectativas esperadas por los estudiosos del derecho y por el pueblo Colombiano. Ni siquiera la Asamblea Constituyente de 1991 logró un verdadero replanteamiento en los resultados de la administración de

justicia, a pesar de que introdujo cambios fundamentales en su estructura.
Este panorama oscuro nos exige que repasemos los fundamentos de la existencia de un aparato judicial eficiente, de cara a una clara independencia judicial para derivar de este estudio una serie de consideraciones jurídicas que nos ayude a replantear o formular una nueva estructura judicial en Colombia.
Independencia judicial es un concepto amplio y heterogéneo, sobre el cual, su estudio, se juega un papel fundamental en todos los esfuerzos de formulación de una organización del sistema judicial. De antaño se ha hablado de la separación de los poderes públicos y su concepción dialéctica a través de la historia marca diferentes perspectivas en lo que se concibe hoy como “independencia judicial”, por ende, no existen definiciones matemáticas sobre lo que realmente implica para una nación contar con un sistema judicial independiente.
Hoy, en los países democráticos se aspira, como una regla general, que un sistema judicial sea siempre independiente de las otras ramas del poder público, para lograr su equilibrio. Sin embargo, no hay nada escrito como regla, cuando se trata de definir, dentro de una organización judicial específica, cuáles modalidades de independencia se deben implementar y en qué consisten cada una de las categorizaciones que existen sobre independencia judicial.
Plantea el profesor Andrés Franco, de la Universidad Javeriana, lo siguiente:
Se entiende que la independencia es fundamental cuando ésta influye sobre el ser mismo del sujeto (es decir, en qué medida los factores externos al sujeto afectan su propia existencia). Esta independencia se verifica, por ejemplo, cuando se definen a nivel constitucional cuáles prerrogativas deben ser asignadas al ejecutivo o al legislativo para que decidan sobre la existencia misma del sistema judicial o de alguna de sus instituciones. Complementariamente, la independencia es dinámica cuando ésta influye sobre lo que hace el sujeto (es decir, en qué medida factores externos afectan la actuación del sujeto).3 Esta modalidad de independencia se confirma, por ejemplo, cuando constitucionalmente se asignan prerrogativas a las otras ramas del poder público para que decidan sobre las funciones del sistema judicial o de alguna de sus instituciones (Salzberger, 1993).

Estas definiciones conceptuales amplias sobre lo que es la independencia judicial pueden profundizarse para dar más elementos de juicio sobre cuál es la estructura idónea de separación de poderes en un estado. Así, la independencia judicial dinámica se compone de varias capas e involucra a diversos objetos (los litigantes, los otros jueces, el resto del estado y el público en general) en ambos

tipos de relación (dinámica y fundamental). En una de las capas se encuentra la imparcialidad (formulación de decisiones independientes con arreglo a las normas vigentes) de la rama jurisdiccional y significa que un juez (sujeto) no esté motivado por las consideraciones de las otras ramas del poder público (objeto) para decidir un caso determinado (naturaleza dinámica). En otra capa se encuentra el concepto de justicia y de jurisprudencia que se manifiestan en la relación que existe entre juez (sujeto) y público en general (objeto). La independencia judicial fundamental, por su parte, radica en la abundancia o ausencia de poder que las otras ramas de poder público poseen para eliminar, reemplazar o introducir cambios fundamentales en la estructura de la rama jurisdiccional.
Otra categorización de independencia judicial distingue entre independencia sustantiva e independencia estructural (Salzberger, 1993). La independencia sustantiva es aquella que se refiere a la autonomía de la rama judicial para dar opiniones y tomar decisiones sin que sean tenidos en cuenta los puntos de vista de las otras ramas del poder. La independencia estructural, por su parte, apunta a

los acuerdos institucionales que buscan consolidar la independencia sustantiva.
Finalmente, se distingue en la doctrina entre independencia externa e interna. La independencia externa "se traduce por la autonomía del Poder Judicial en materia económica y por la inamovilidad de su personal...por la posibilidad real de tomar sus decisiones de acuerdo con sus criterios propios". La independencia interna "consiste en la autonomía que deben gozar en sus decisiones las instancias judiciales inferiores con respecto a las de rango superior" (Rico y Salas, 1990). “.
Colombia no es ajeno a la tendencia de los sistemas judiciales en América Latina, pues, allí se han concebido como instituciones que dependen del poder ejecutivo, como expresión del excesivo régimen presidencialista que impera en esta parte del Orbe, que afecta naturalmente la independencia judicial.
Amén de lo anterior, se agregan otros factores que atacan la independencia judicial, que van desde el excesivo formalismo de los sistemas judiciales (rigurosos procedimientos, formalidades que limitan la acción del juez y su efectividad en el derecho sustantivo, la creencia mayúscula en el documento escrito por encima de las personas, etc.), la influencia o herencia de un sistema napoleónico (romano – canónico) en donde el juez asume un papel burocrático al aplicar la ley (que lo diferencia con los sistemas del “common law”), etc..
Puede afirmarse, que con estos factores, es donde el juez colombiano se convierte en un mero ejecutor ciego de la ley, sin que sea un creador del “Derecho”, evidenciando una actitud pasiva frente al deber de administrar justicia, salvo quienes en Colombia deciden al mas alto nivel las acciones de tutela. Allí, por ejemplo, se genera una excepción, de creación del derecho, al administrar justicia ante la falta de existencia de una norma que regule una materia o un caso concreto).
También se encuentran otros factores, como la ausencia de unas claras reglas de juego para selección de jueces, ascensos y control disciplinario, la existencia heterogénea de tribunales especiales, que van en contra de la unidad jurisdiccional, la inexistencia de una clara política de Estado en justicia, que le permita al sistema judicial apoyarse, la inexistencia de un sistema que obligue al operador judicial a rendir cuentas de su gestión (que se asuma a la inexistencia del control político), la ausencia de estabilidad política de la Nación, causada por dos graves problemas de orden público (guerrilla, paramilitarismo, narcotráfico, corrupción, etc.). Basta ver las terribles amenazas de muerte (y ejecuciones) contra funcionarios judiciales, desde jueces hasta magistrados de Altas Cortes.
En el caso de corrupción, ver por ejemplo el informe que presentó el Dr. Jaime Giraldo Angel, en su obra “Reforma a la Justicia en Colombia”, Santafé de Bogotá, Instituto SER de Investigación, 1987, en donde se dice que se comprometía al mas del 50% de la población judicial..
Aunque Colombia cuenta con un sistema democrático que encaja en un sistema pluralista, se vive un fenómeno trasnacional que refleja el juego de los intereses de los sistemas políticos y económicos dominantes en el mundo entero, en donde hoy ha hecho curso una globalización de la economía, a favor de los grupos poderosos y en contra de los países débiles dependientes y minoría sociales.
Este fenómeno ha hecho que los miembros de la Rama Legislativa, hayan permeado la influencia de las fuerzas internacionales del poder económico para legislar a su favor, sin que sus diferentes grupos plurales que representa el pueblo Colombiano, se hayan percatado del tema. Ello ha consecuenciado que la Rama Jurisdiccional se comporte como un agente leal al sistema político que aplica la ley, sin que se tenga en cuenta, la base social a aplicar. A título de ejemplo, tenemos toda la legislación sustancial y procesal que se creo para satisfacer los apetitos de la Banca Nacional y Extranjera, en donde se agilizaron procedimientos y se allanaron los caminos para “ejecutar” civilmente, al pueblo colombiano, sin tener en cuenta los derechos fundamentales de “vivienda, dignidad humana, etc”. Entonces, los jueces se alejaron de su razón y esencia fundamental de administrar justicia y se convirtieron en instrumentos de gestión ciega de dichos intereses foráneos, olvidando al “hombre” en relación a sus derechos fundamentales. Por vía de excepción, la Corte Constitucional, intentó poner freno declarando inconstitucional la legislación de ese entonces y moderó el apetito de la Banca, vía creación del derecho constitucional.
Naturalmente esa creación del derecho genera una respuesta. En Colombia, por ejemplo, muchas de las decisiones de la Corte Constitucional, buscan ser modificadas mediante mecanismos que oscilan desde un plebiscito, referéndum o un acto legislativo, porque las otras ramas del poder consideran que sus intereses o los de la nación han sido vulnerados. El ejemplo antiguo de este tipo de decisiones se produjo en el mes de marzo de 1997 cuando se decidió declarar inconstitucional la emergencia económica decretada por el gobierno a principios del año. Las reacciones del gobierno fueron airadas en contra de la decisión judicial mediante varias acusaciones públicas sobre una supuesta politización de la institución encargada de velar por el cumplimiento de la constitución. Y un ejemplo reciente fue la intervención sobre el sistema UPAC, que culminó con la UVR y las demás sentencias subsiguientes.

El fenómeno de la transparencia y liderazgo judicial
Hay ahora un tema complejo que se yuxtapone o complementa al anterior y es el sustento real de la independencia judicial: la transparencia de los funcionarios u operadores judiciales.
En el mundo de la “cosa pública” ha hecho carrera la implantación de métodos para ejercer control y transparencia en el ejercicio de la “función pública”, como lo es la implantación de sistemas de rendición de cuentas y de evaluaciones periódicas y públicas a la gestión. En el campo ejecutivo y legislativo pueden tener una cabida real, como quiera que éstos están sometidos de una u otra manera al voto popular en los respectivos comicios electorales y su actividad puede ser públicamente cuestionada al momento de elegir y ser elegidos, sin perjuicio, de los modernos controles impuestos por las veedurías.
Pero, lo anterior no es aplicable a la rama judicial del poder público, donde no existe un mecanismo idóneo y eficaz que garantice la transparencia de sus funcionarios, como quiera que se encuentran amparados en el principio de la supuesta “independencia” que les permite invocar su condición de apolíticos y que los exime de la obligación de rendir cuentas. Sin embargo, el juez debe cumplir una función política (en la expresión pura de la palabra, sin referencia a partidos políticos) para hacer cumplir la ley, sin limitarse a la visión meramente cuadriculada impuesta por el dogma y trascendiendo a las realidades políticas y sociales de la nación.
En Colombia deben establecerse mecanismos idóneos que permitan tal control, pudiendo establecerse sistemas de rendición de cuentas, auditoria interna y externa, producción de informes de gestión explicitando los éxitos y los fracasos, las necesidades, las debilidades, las fortalezas; la elaboración de reportes en el mismo sentido pero hechos desde analistas externos al sistema, el fortalecimiento de las organizaciones no-gubernamentales, la apertura de canales de comunicación hacia fuera del sistema, la creación masiva de las oficinas de prensa en todas las ciudades, etc, en fin la retroalimentación, desde adentro y desde afuera del sistema, como un verdadero “cluster”.
Debe decirse que la transparencia del sistema judicial es un objetivo válido y razonable en la medida en que se cuente con un sistema adecuado y efectivo de gerencia judicial. Un sistema eficiente y moderno (en el amplio sentido de la palabra, que incluya a la ciencia y a la tecnología) de autogobierno judicial garantiza, así sea parcialmente, que el principio de separación de poderes se verifique, y que el aparato judicial sea dinámico, eficiente, transparente, imparcial y justo en concordancia con las exigencias que impone el desarrollo económico y social de Colombia.
Si queremos, como nación Colombiana, implementar un sistema de autogobierno judicial, necesariamente éste deber ser estructurado para propiciar que la rama judicial ejecute en la praxis los principales objetivos de justicia, para que funcione de manera racional, eficiente y eficaz, para que no se coloque en el ojo del huracán al evidenciar conflictos internos de poder entre sus órganos corporativos y/o con los otros entes de autoridad administrativa, para evitar la “polarización” partidista política en justicia y de paso, la ingerencia excesiva del Ejecutivo.
El hecho de que se produzcan decisiones erradas en torno a la creación de un ente idóneo de autogobierno judicial, afecta directamente las posibilidades de implementar una planeación judicial con excelencia y una carrera judicial que modernice y profesionalice al personal encargado de administrar justicia. En lo referente a planeación, la Constitución Política de Colombia llenó un vacío institucional que permitió que en los planes cuatreniales preparados por el ejecutivo en el pasado, sólo se considerara a la justicia en forma tangencial, coyuntura ésta, que hizo evidente la falta de una política general que fijara prioridades, estrategias, objetivos y programas.
Planeación de justicia es una función, que en nuestros tiempos, involucra varios agentes del Estado, entre los cuales se cuenta el Ministerio de Justicia y el Consejo Superior de la Judicatura, quien debe presentar su concepto al Consejo Nacional de Planeación. Esta última entidad ya se ha pronunciado sobre las deficiencias de este esquema de organización institucional. En efecto, ese Despacho manifestó que, "el desconocimiento de las proyecciones de recursos propios hechas por el Consejo y sustituidas por las del Ministerio [de Justicia] (...) ponen en gran incertidumbre (...) la inversión para la justicia en los próximos cuatro años por el hecho de no tener una activa y decisoria participación en el seno del CONPES en relación con los asuntos de su competencia".
Amén de estas diferencias institucionales, encontramos la falta de estudio científico de las estadísticas judiciales, el caos organizacional interno del Consejo Superior de la Judicatura, los procedimientos de administración fiscal y las políticas improvisadas de asignación de recursos humanos y económicos. Se cuenta en la mayoría de ciudades con un “administrador judicial” que debe cumplir con un papel de verdadero ejecutivo empresarial, pero en la mayoría de ocasiones, no existe verdadera gerencia. Para ilustrar esta problemática, hay un caso patético: si a la Rama Judicial no le llegan los recursos para pagar servicios públicos, sencillamente se llega al extremo de que las empresas suspendan los servicios, dejando el funcionamiento del servicio judicial terriblemente afectado, cuando un verdadero gerente debe estar prevenido de la situación, negociando con los empresarios de los servicios una financiación o generando un sistema de pago, que no afecte el servicio.
Académicos y juristas en América Latina y de Europa, señalan que la ausencia de un sistema eficiente de profesionalización de la administración de justicia es el principal obstáculo para la plena realización del principio de la independencia judicial. La misma rama judicial debe encargarse de que la carrera judicial sea eficiente y proporcione una educación de calidad, así se admita que ésta por sí sola no garantiza la independencia del sistema judicial ni tampoco la calidad de la magistratura.
Dicen los expertos (ver Luis Fernando Solano en “Capacitación y Carrera Judicial, Banco Interamericano de Desarrollo, 1993) ”) que para consolidar la calidad en la carrera es importante cumplir con una serie de requisitos, entre los cuales se destacan los siguientes:
1.-) Ser especializada para evitar la formación global y universal de los centros universitarios; para lograrlo deben definirse con mucha exactitud los perfiles de la función judicial para el correcto diseño de una estrategia docente que cubra no sólo a los jueces sino también al personal de apoyo que cumple una función vital para el funcionamiento del sistema.
2.-) Ser permanente para garantizar al funcionario que se le dará continuidad en su preparación y que esto le ayudará a mantenerse en su cargo o a progresar dentro de la rama; esto se logra mediante un efectivo sistema de seguimiento y de evaluaciones continuas a los egresados de una escuela judicial.
3.-) Ser participativa para evitar convertirse en una organización vertical en la que los miembros de las instancias más altas de la rama judicial imponen sus criterios sobre los miembros de las instancias judiciales más bajas; la capacitación en la carrera judicial debe corresponder a criterios más amplios que coincidan con las necesidades reales de todos los miembros de la rama, sin discriminación alguna. Un juzgado es una micro empresa, es un equipo de trabajo en donde todos deben estar preparados.
4.-) Ser autónoma con el fin de evitar la inherencia de las otras ramas del poder público en el proceso de capacitación.
Para entender todas estas observaciones, es bueno recordar el concepto de lo que es carrera judicial. Se debe entender por carrera judicial el establecimiento de una profesión con garantías de estabilidad, remuneración y beneficios similares a los que suelen darse en el servicio civil.
Se trata de un procedimiento serio de selección de jueces basado exclusivamente en méritos profesionales que permite que haya estabilidad y adecuada compensación del funcionario judicial. Más específicamente, se trata de "una organización jerárquica de tribunales con distintas responsabilidades y remuneraciones que se nutre como norma general de personal que ingresa al sistema en un momento relativamente cercano a su graduación (...) en leyes con la intención general de dedicar su vida a la judicatura. Este personal, con el transcurso del tiempo, va ascendiendo por el escalafón jerárquico y salarial de acuerdo a los mecanismos y criterios que para este propósito se establezcan", como lo explica Fernando J. Martín, “Estudio sobre la escuela y la carrera judicial”, 12, Revista Jurídica de la Universidad Interamericana de Puerto Rico.
Nótese cómo en Colombia es injusta la distribución de los ingresos por servicios en el poder judicial. Curiosamente se abra la brecha económica entre magistrados y jueces, pues, políticamente se ha compensado de manera desequilibrada la remuneración de las magistraturas comparadas con la de los jueces, dada justamente la intervención del poder ejecutivo, es desmedro del operador judicial de base.
Una idónea carrera judicial debe asegurar que los jueces sean promovidos en rango y en salario de acuerdo con su antigüedad y desempeño, salvo situaciones de excepción, en que se demuestre que el juez es incapaz para llevar a cabo eficientemente las labores propias de su cargo. La regla, es entonces, la inamovilidad del juez; su remoción del cargo debe producirse únicamente por mecanismos institucionalizados, mediante la aplicación de reglas bien claras o con el consentimiento del funcionario judicial. En cualquier caso, debe existir un sistema de auditoria sobre la calidad de las providencias judiciales bajo controles internos y externos al poder judicial, donde participen los estudiosos del derecho de esta Nación.
Debe decirse, con todo lo que se ha expresado, que un estudio serio sobre las instituciones judiciales colombianas y su diagnóstico, debe acompañarse de un ejercicio comparativo en el que se pongan de presente las experiencias de otros países. De esta manera, introduciendo un elemento internacional de análisis, podemos coadyuvar para el legislador o el constituyente, a futuro, ajuste los desarrollos normativos a las exigencias que se derivan de los actuales niveles de consolidación democrática y de desarrollo social y económico de la nación. No podemos tampoco, seguir repitiendo errores sin mirar la historia de nuestros vecinos o del mundo en general y sin ser receptivos a lo que nos pueden ofrecer los semilleros universitarios.
Como lo enseña el brillante jurista internacional, Héctor Fix Zamudio, en su obra “Órganos de dirección u administración del poder judicial”, Banco Interamericano de Desarrollo, 1993, las reformas que contemplan los aspectos administrativos de la rama judicial se iniciaron en la Europa Continental a la terminación de la Segunda Guerra Mundial en Francia, Italia y Portugal. España no fue ajeno a tal proceso, pues allí durante 1994 se iniciaron un conjunto de acciones tendientes a la modernización del sistema judicial para optimizar el esquema de estructura judicial planteado en la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1985 que desarrolla el título IV de la Constitución española. (Ver a Enrique Arias, Experiencias en el proceso de modernización de la administración de justicia en España, 1994).
En América Latina la tendencia también se ha repetido siguiendo influencias mixtas procedentes de sistemas anglosajones y europeos. Los primeros intentos se llevaron a cabo en Perú en 1969 durante el gobierno militar; en Brasil a finales de la década de 1970; en Uruguay en 1981; en Colombia en diversas ocasiones, y en Venezuela en 1961 mediante consagración constitucional. Finalmente, los esfuerzos mas recientes se han llevado a cabo en Costa Rica mediante la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1993 y en Paraguay en la nueva Constitución de 1992, para citar algunos ejemplos.
Las fallas administrativas de la rama judicial colombiana tienen su causa última en la inadecuada estructura que se implementó con la Constitución Política de 1991.
Esto significa que las estrategias convencionales de reforma a la justicia (cambios de procedimiento, aumentos de presupuesto, incrementos en el número de jueces, etc.) no han arrojado resultados positivos porque han omitido el tema de la estructura misma de la administración de justicia, y que el principio de la independencia de la rama judicial, corolario fundamental de la separación de poderes, no se realiza plenamente en Colombia por cuanto que: (a). El sistema de autogobierno judicial colombiano (Consejo Superior de la Judicatura) no es el más idóneo para esta nación dado su problema de justificación, composición y atribuciones; (b). La carrera judicial es inoperante e impide que la rama se modernice y que su personal se profesionalice, y (c). La planeación en el sector de la justicia es inefectiva por las deficiencias institucionales que impiden el diseño de directrices y objetivos precisos.
Las nuevas instituciones judiciales puestas en marcha con la Constitución Política de 1991 no han producido los efectos esperados. Ninguno de los indicadores convencionales para evaluar las mejoras en la administración de justicia (eficiencia en evacuación de procesos en los juzgados, profesionalización de jueces, magistrados y otros empleados de la rama, adecuada distribución de los recursos financieros, etc.) parecen haber variado positivamente, a pesar de los profundos cambios a que se sometió la rama judicial hace ya más de cinco años y a pesar de tremenda inversión nacional y extranjera.
Las condiciones actuales muestran una estructura de la administración de justicia bastante compleja, con multitud de órganos de la misma jerarquía y sin una clara delimitación de competencias, funciones y atribuciones. Esta situación fue puesta de manifiesto por el Ministro de Justicia, Néstor Humberto Martínez, en la justificación del Proyecto de Ley Estatutaria de la Justicia No. 58 de 1994, hoy ley de la República. Ver Nestor Humberto Martínez, Gaceta del Congreso, Miércoles 31 de agosto de 1994, p.13.
Esto ha originado conflictos de competencias a todos los niveles. Algunos de estos casos se reflejan en una interpretación laxa del principio de separación de poderes. Legal y jurisprudencialmente se han asignado funciones judiciales al ejecutivo y al legislativo. Inclusive, otros órganos de reciente creación, como el Consejo Nacional Electoral, parecerían tener funciones judiciales en alguna materias electorales. Adicionalmente, el nuevo estatuto de la justicia contempló un intento por delimitar el ámbito funcional de los distintos órganos judiciales, incluida la Fiscalía General de la Nación.
También se pone de manifiesto que existen incoherencias en las políticas estatales hacia el sector justicia. Para subsanar esta deficiencia, en la ley estatutaria, el gobierno propuso la creación de un Consejo Judicial similar al Colegio Judicial de Francia, con el ánimo de unificar políticas hacia el sector. Sin embargo, se prevé y se coloca en evidencia, que sea el propio Presidente de la República quien presida y lidere tal ingerencia en la rama judicial, lo cual en la práctica puede causar que se desconozca la autonomía de la rama judicial, y que se generen mayores conflictos internos.
Se echa de menos, la inexistencia de un sistema de rendición de cuentas efectivo de la rama judicial ante las otras ramas del poder y ante la nación en general. La ley estatutaria contempla la institucionalización de un informe anual que debe ser preparado por el Consejo Superior de la Judicatura y presentado al Congreso. Es posible que este mecanismo no sea, por sí sólo, idóneo como sistema de rendición de cuentas, sino una razón adicional para aumentar la ineficiencia de la entidad en cuestión.
Se plantean valiosas dudas sobre la ubicación jerárquica de algunas instituciones dentro de la estructura de la rama judicial, particularmente de la Fiscalía General de la Nación. En esa época, el proyecto gubernamental de la ley estatutaria intentó precisar que la Fiscalía General de la Nación hiciera parte de la Jurisdicción Ordinaria con autonomía presupuestal y administrativa. Hoy en día, este importante órgano de investigación aunque trata de mantener su total independencia con respecto al ejecutivo, fue sometido a una reforma sobre la filosofía del sistema a que pertenece, para lanzarlo a la homogeneidad de los países modernos que abrazan el sistema acusatorio, pero su génesis y su praxis ha generado gravísimos problemas que dividen la opinión de la nación, pues, la improvisación, la falta de recursos, la falta de preparación académica desde los ciudadanos, litigantes y operados de justicia, la implementación en sólo un sector del país, entre otros factores, ponen de manifiesto la falta de una política estatal coherente en materia del derecho a investigar y castigar.
Por otra, se encuentran deficiencias graves en el sistema de carrera judicial que vulneran el profesionalismo de los miembros de la rama judicial. Diversos decretos y leyes en Colombia se han encargado de reglamentar lo referente a la carrera judicial (en 1970, 1978, 1986, 1987) sin que los jueces (directos beneficiarios del sistema) consideren que estos esfuerzos hayan sido suficientes. Como ya se ha dicho, el sistema de méritos en la carrera judicial busca evitar que se presenten interferencias políticas en la selección de los jueces. Sin embargo, el Consejo Superior de la Judicatura, quien juega un papel fundamental en este proceso de selección, no es el ente más idóneo para realizar el principio de la independencia mediante la implementación de la carrera judicial pues sus miembros son designados por otras ramas del poder que hacen que consideraciones políticas dominen la dinámica de las decisiones de este organismo. Por estas razones, un sector de académicos de este país, propuso que los miembros del Consejo Superior de la Judicatura sean designados por elección democrática en la que participan únicamente los jueces y magistrados de la rama judicial
Se encuentra, igualmente, la ausencia de un verdadero sistema judicial y por el contrario, existe un conjunto de individuos que trabajan en forma independiente sin responder a criterios generales. Ver a William Davis, “Proyecto de modernización de justicia. Breve análisis de la situación actual y estrategias recomendadas para el desarrollo del proyecto, Washington, Banco Interamericano de Desarrollo”, 1995, donde se expresa que la estructura del sistema judicial es extraña e inusual y ha dado lugar a un sistema de administración de la justicia torpe y costosa en tiempo y en dinero; dice que la nueva estructura sólo produce mayor incertidumbre y debilitación de la rama judicial. Lo anterior, sin perjuicio de la existencia de aumentos en los sueldos de ciertos funcionarios judiciales y en general del presupuesto asignado a esta rama del poder público, sin el correspondiente incremento en la competitividad de sus funcionarios y en la eficiencia de la institución.
Para nadie es un secreto que estamos en una crisis institucional del sistema judicial y prueba fehaciente de ello es, entre otros hechos, los siguientes:
a.-) Los varios proyectos de reforma constitucional que han sido presentados por el ejecutivo durante 1995 y 1996 para debilitar la Corte Constitucional, y las manifestaciones políticas en contra de la Fiscalía General de la Nación.
b.-) La ley estatutaria de la justicia en la que se intentó subsanar los vacíos estructurales dejados por la Constitución de 1991, que no produjo los resultados esperados.
c.-) Las inquietudes en torno a la naturaleza e independencia de la Fiscalía General de la Nación y las propias deficiencias estructurales de la misma.
(El tema de la independencia del fiscal es más ambiguo y complicado de lo que a primera vista parece. En Estados Unidos, Japón y Alemania estos funcionarios están subordinados al Ministerio de Justicia y su independencia se garantiza tan solo por tradición. El caso del grado de independencia del fiscal se mide por un continuo que oscila desde una independencia absoluta hasta una dependencia total de funcionarios que ni siquiera tienen que ver con la función de acusación e investigación de delitos. Para mayor información sobre las ventajas y desventajas de tener un fiscal independiente ver Philip B. Heymann, "Should Prosecutors Be Independent of the Executive in Prosecuting Government Abuses?"en Stotzky, 1993.)
d.-) Los traumatismos que ha causado el paso de un sistema inquisitorio de investigación criminal a un sistema acusatorio,
(En Colombia fue una falacia hablar de esta transformación en el sistema de investigación criminal. Gran parte de los países de América Latina han dejado atrás el sistema inquisitorio de investigación criminal para dar paso a un sistema acusatorio, típico de los ordenamientos de derecho común (Inglaterra y Estados Unidos). Sin embargo, hay académicos que advierten sobre los peligros de esta transformación para un país que no está preparado como el de Colombia.
La ausencia de una Fiscalía fuerte y activa, al igual que la escasez de defensores para los más desfavorecidos de la sociedad, puede resultar en un sistema más deficiente que el anterior. Ver a Luis Salas y José María y Rico, “Administration of Justice in Latin America”, Miami, Fl., Florida Internacional University, 1993. Con una misma situación de hecho ambos sistemas de investigación criminal tienen el potencial de arrojar juzgamientos diferentes. Ver Ruti Teitel, "Persecution and Inquisition: A Case Study", en Stotzky, 1993.), y,
e.-) Los múltiples cuestionamientos que se hacen al Consejo Superior de la Judicatura por los diferentes grupos de opinión, desde y al interior del sistema
Mírese que es en el Consejo Superior de la Judicatura, como órgano encargado de gerenciar todo el aparato de justicia, donde se reflejan con mayor claridad las deficiencias institucionales y administrativas de la administración de justicia. Además del Consejo Superior de la Judicatura, en Colombia se han establecido tres modelos para la administración de recursos humanos y financieros: (i) Se dio al ejecutivo esta administración a través del Ministerio de Justicia; (ii) Se otorgó a la Corte Suprema de Justicia la facultad de nombrar a los magistrados de los Tribunales, y a éstos se les dio la facultad de nombrar los jueces; esto entró a complementar con el sistema de cooptación para la Corte Suprema de Justicia y Consejo de Estado, y (iii) se creó el Consejo Superior de la Administración de Justicia bajo la dirección del ministro del ramo.
El tema de la definición de un nuevo Consejo Superior de la Judicatura, es bastante serio, pues esta institución debe reflejar meridianamente el principio de independencia judicial, corolario fundamental del principio de la separación de poderes ("autogobierno" judicial). Si bien es cierto que la mayoría de los proyectos de reforma a la justicia que se presentaron a La Asamblea Nacional Constituyente contemplaron la creación de este órgano para la atención de los problemas institucionales y administrativos de la Rama Judicial (los proyectos más influyentes fueron el del Gobierno Nacional y el de la Corte Suprema de Justicia), lo cierto es que a la fecha, el Consejo Superior de la Judicatura ya se ha hecho a numerosos problemas siendo los principales los que se refieren a su justificación, composición y atribuciones.
Son de tal magnitud los problemas, que en la actualidad ya hay partidarios del desmonte total de esta institución para dar vía a un "gerente judicial" que permita mayor eficacia en el área administrativa. El pronunciamiento más importante en este sentido fue hecho por los gremios económicos; afirmaron que el Consejo Superior de la Judicatura debía ser reemplazado por un "Gerente Judicial". La reacción del Consejo Superior de la Judicatura no se hizo esperar, y en un comunicado del 31 de mayo de 1995 se sostuvo que quienes proponen esta reforma constitucional "se les olvidó, en forma deliberada, que el gerente lo hubo por mucho tiempo: el Ministro de Justicia...Después vino la Dirección Nacional de Administración de Justicia...Esas dos gerencias fueron un fracaso estrepitoso". Ver "Conjura contra la Judicatura", EL ESPECTADOR, Bogotá: junio 1, 1995, p. 8A. También se ha propuesto en algunos sectores políticos colombianos el fortalecimiento de la Procuraduría General de la Nación en materia disciplinaria dada la inhabilidad del Consejo Superior de la Judicatura para juzgar a los magistrados de las altas cortes. Para subsanar el vacío que dejó esta sentencia, se ha propuesto también la creación de un nuevo Tribunal Disciplinario que se ocupe exclusivamente de aquellos asuntos que la Corte Constitucional sustrajo del Consejo Superior de la Judicatura.
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